Эффективный общественный контроль, как свидетельствует мировой опыт, является одним из важнейших путей предупреждения и сокращения коррупции. В этом плане набирает обороты практика обращений жителей РФ через официальные сайты органов государственной власти и местного самоуправления. Так, на сайте министерства образования организована «обратная связь» для граждан в рубрике «Обращения граждан», а также в рубрике «Противодействие коррупции».
Систематическое осуществление контроля результатов деятельности публичной власти убедительно демонстрирует свою продуктивность: открытость самой контрольной деятельности, полученная в процессе контроля информация, позволяют принимать продуманные и откорректированные решения, определять наиболее приоритетные задачи, сокращать материальные и финансовые расходы. Однако, как показывает реальная практика, многие общественные организации далеко не в полной мере осознают как необходимость, так и свои возможности контроля властно-управленческих решений на региональном и местном уровне.
Эффективна ли система общественного контроля в современной России? К сожалению, само определение эффективности и выявление результатов гражданского контроля проблематичны, остаются одной из наименее исследованных областей отечественной науки. Критерии эффективности функционирования рассматриваемого общественного института четко не определены, показатели эффективности зачастую трудно формализуемы.
На федеральном уровне критериями эффективности могут выступать индексы прозрачности, индексы соответствия международным стандартам, индекс коррупции и номер места в соответствующих международных реестрах, индекс развития гражданского общества.
На региональном уровне будут применяться эти же индексы, но адаптированные для использования в целях сопоставления результатов контроля в федеральных округах, субъектах федерации, муниципальных образованиях.
Сегодня сделан шаг вперед в развитии института общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления как в нормативно-правовом плане, так и в организационно-управленческом. Тем не менее, впереди - решение широкомасштабных задач укрепления и развития механизмов общественного контроля. Выделим главные из них.
Во-первых, нормативно-правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации фрагментарно и поверхностно. Необходимо в действующем законодательстве, определяющем понятие «общественный контроль», сделать акцент на защиту прав и свобод человека и гражданина. Законодательно это может выглядеть примерно так: «…деятельность субъектов общественного контроля, направленная на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина посредством воздействия на объекты общественного контроля в установленном законом порядке и формах».
Во-вторых, целесообразно закрепить понятие системы общественного контроля законодательно. Отправной точкой для нее служит категория «общественный интерес», поскольку, согласно правовой теории, интерес - выступает самостоятельным действующим фактором социального регулирования. Тогда системой общественного интереса будет выступать совокупность негосударственных институтов и механизмов, направленных на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также поддержания стабильности общества посредством подчинения деятельности органов власти и должностных лиц общественным интересам.
В-третьих, Ч.1 ст. 3 Федерального закона № 212-ФЗ предусматривает, что граждане имеют право участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных НКО. Например, в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов, общественных экспертов. Но их статус в качестве субъектов общественного контроля нормативно не определен.
В-четвертых, необходимо дополнение, существенно влияющее на эффективность общественного контроля - включение в круг субъектов общественного контроля представителей местного самоуправления.
В-пятых, в целях повышения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед обществом, тем самым, усиления общественного контроля, необходимо закрепить в Законе об общественном контроле понятие «учет результатов общественного контроля». Под ним понимается «документированное решение субъектов общественного контроля, принятое на основании полученной в ходе общественного контроля фактической информации, информации об общественном мнении в целях соблюдения общественных интересов и конституционных прав и свобод граждан».
В этих же целях в законодательстве должны быть закреплены процедуры отчетности органов исполнительной власти, а также высших должностных лиц всех уровней. Также необходимо определить на нормативно-правовом уровне обязанности должностных лиц органов государственного управления и местного самоуправления по взаимодействию с институтами общественного контроля, установить ответственность этих должностных лиц за воспрепятствование осуществлению общественного контроля.
В-шестых, следующая рекомендация - создание общественных советов в тех федеральных органах исполнительной власти, при которых их пока нет. Например, Федеральное агентство по делам молодежи не имеет общественного совета и по настоящее время, Росрезерв отказался создавать общественный совет, ссылаясь на невозможность публичного обсуждения деятельности агентства. Деятельность общественных советов должна иметь постоянный и регулярный характер. К примеру, советы при Минобороны, Минприроды и Минюста собираются раз в несколько месяцев, а некоторые иные лишь единожды в год. Возникают вопросы по и составу советов. В дискуссиях Общественной палаты не раз отмечалась необходимость исключения из состава общественных советов представителей тех органов исполнительной власти, при которых создаются советы - для обеспечения независимости этих советов.
Ст. 6 Федерального закона № 212-ФЗ , закрепляя принципы общественного контроля, предусматривает в качестве одного из них «обязательность рассмотрения органами и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля». Аналогичная обязанность закреплена и в Законе об обращениях граждан. Однако в ФЗ № 212 есть оговорка: учет обязателен только в случаях, предусмотренных законом. Получается, что каким бы ни был механизм учета общественного мнения, он ограничен данной отсылочной нормой уже на уровне принципов. Далее, в Законе закреплен принцип недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, критерии определения необоснованного вмешательства и субъекты, устанавливающие пределы допустимого воздействия, не закреплены.
В-седьмых, важнейшее направление общественного контроля - деятельность СМИ, которые по статусу должны быть независимыми и обеспечивать получение гражданами достоверной информации. В связи с этим необходимо Федеральный закон № 212-ФЗ дополнить в ч.1 ст. 9 пунктом «общественные средства массовой информации»; внести в закон статью: «1. Общественные средства массовой информации осуществляют контроль над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, иными органами и организациями, осуществляющие свою деятельность в соответствии с федеральными законами. 2. Полномочия, порядок организации и деятельности общественных средств массовой информации определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами».
В-восьмых, на основе зарубежного опыта, можно внедрить институт гражданского вето в РФ, включив в ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации и в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующую норму: «При отсутствии реагирования на результаты проведения общественной экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, субъекты общественного контроля соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования имеют право организовать местный референдум по отклонению принимаемого акта».
Наконец, должно стать обычной практикой проведение в каждом субъекте РФ публичных слушаний о проекте бюджета на следующий год, ежегодной отчетности за предыдущий финансовый год и регулярного участия представителей гражданского общества в рабочих группах по разработке соответствующих правовых документов.
Последующее развитие законодательства об общественном контроле должно происходить на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления - через принятие собственных законов и нормативно-правовых актов.
Эффективность общественного контроля невозможна вне развития транспарентности в работе органов публичной власти. Субъекты общественного контроля должно иметь право не только открытого доступа к информации, но и право на получении информации в ясном и понятном виде.
Приоритетными направлениями развития механизмов открытости органов публичной власти должны стать:
· повышение качества, полноты, достоверности и актуальности предоставляемой информации;
· совершенствование работы общественных (экспертных, консультативных, координационных и др.) советов, комиссий, рабочих групп: путем вовлечения в широкое обсуждение как можно большего количества граждан, представителей различных социальных групп, институтов гражданского общества;
· развитие форм и способов обратной связи с гражданами, в т.ч. процедур онлайн-взаимодействия на официальных сайтах органов власти и различных ведомств. Вовлечению широких масс населения в процедуры гражданского контроля будет способствовать создание специального электронного ресурсного центра, способного функционировать по принципу «одного окна» в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1240 «О некоторых вопросах по обеспечению использования сети передачи данных органов власти». Соответственно, федеральные органы исполнительной власти должны доработать свои информационные системы для взаимодействия с разрабатываемой системой.
Также, в целях повышения эффективности гражданского контроля необходимо использование федеральной информационной системы для систематизации и распространения успешного опыта и формирования единой информационно-аналитической и методической базы общественного контроля в Российской Федерации.
Повышение социальной и политической активности граждан, их правовой культуры и т.п., и вовлечение граждан, НКО, других субъектов гражданского общества в контроль властно-управленческой сферы - единая задача.
Для решения этой задачи возможно применение следующих мер:
· создание программ/передач/рубрик в государственных СМИ, посвященных общественным институтам и ценностям, которые они отстаивают и развивают;
· предоставление государственной поддержки социально ориентированным НКО в субъектах федерации;
· введение в Министерстве юстиции должности консультанта по вопросам регистрации, реорганизации и ликвидации НКО, отчетов и т.д;
· снижение государственной пошлины для регистрации или реорганизации НКО или полная отмена государственной пошлины в случае создания социально ориентированных организаций, действующей в приоритетных для страны направлениях;
· создание рабочей группы при Общественной палате РФ по выработке критериев эффективности деятельности НКО;
· общественный мониторинг результатов реализации проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и их публичная презентация на площадках Общественных палат.
Важный аспект плодотворного функционирования общественного (гражданского) контроля - его кадровое обеспечение, предусматривающее целевое привлечение экспертов по различным направлениям жизнедеятельности общества. С их же помощью должны решаться задачи распространения профессиональных знаний, обеспечивающих общественный контроль, например, обучение граждан формам противодействия коррупции.
Должное внимание и искренняя заинтересованность в решении проблем взаимодействия публичной власти и населения способны в короткое время многократно умножить потенциал демократического и правового развития российского общества.
Литература
1.Официальный сайт Белого дома [Электронный ресурс]. URL: https://www.whitehouse.gov (дата обращения 12.01.2016).
2.Фонд Открытой Новой Демократии «Прозрачность и участие: Общественный контроль 2.0 в США и Европе» [Электронный ресурс]. Аналитический доклад, 2013. [сайт].URL: http://fondfond.org/ (дата обращения 21.06.2016).
3.Официальный сайт проекта Your Voice in Europe [Электронный ресурс]. URL: http://ec.europa.eu/yourvoice/ (дата обращения 12.01.2016).
4.Алдаева О.С. Контроль общества над государством в странах СНГ: исторические и политические аспекты // ГуржiЇвськi iсторичнi читання: зб. наук. праць. Черкаси, 2009.
5.Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты / Руденко В.Н.; Отв. ред.: Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. 476 с.
6.Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М., 2012. 144 с.
7.Арутюнян Р.Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2011. 185 с.
8.Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72-75
9.Клиньшанс Е.В. Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. Саратов, 2011. 22 с.