Статья: Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как главный фактор развития территории

2

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как главный фактор развития территории

Овчинникова О.П.,

Комаревцева О.О.

Цель. Разработка интегрального показателя уровня развития муниципального образования с выявлением наиболее значимых потенциалов, показывающих степень функционирования территории.

Методы. Методологическая база исследования представлена методами от общего к частному, методами индукции и дедукции, экономико-статистического анализа, графическими методами, методом классификации, обобщения и д.р.

Результаты. На основе проведенного исследования были выявлены и решены основные проблемы в оценке деятельности органов местного самоуправления. Было установлено, что показатели, заложенные в годовой отчет муниципальных районном об эффективности деятельности органов местного самоуправления на обеспечивают достоверной оценки развития территории, а также являются усредненными и неинформативными. В связи с этим авторами было предложено дополнить данный отчет интегральным показателем развития территории, что в свою очередь позволяет определить как общую ситуацию функционирования муниципального образования, так и обосновать основные приоритеты целевых ориентиров развития территории.

Научная новизна заключается:

· в предложенном авторском подходе по оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления;

· в предложенной классификации потенциалов, формирующих интегральный показатель.

Ключевые слова: бюджетная автономия, валовые налоговые поступления, интегральный показатель развития территории, органы местного самоуправления, рентабельность вложенных инвестиций.

развитие муниципальное образование местное самоуправление

В настоящее время оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления является одной из весьма важных и непростых проблем публичного управления. Недостаточная эффективность решения важных вопросов местного значения, использование не в полной мере организационно-управленческого потенциала, противоречия между целевыми ориентирами в муниципальных программах вызывают неудовлетворенность населения деятельностью органов власти по решению многих жизненных аспектов. Тем самым возникает потребность в создании инструментария по оценке эффективности деятельности местных администраций, что также обуславливается, необходимостью постоянного анализа социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании, системном изучение точек роста и недостатков развития территории, а также возможностей качественного прогноза будущего состояния муниципального образования.

Исследование оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления занимает важное место в трудах российских и международных ученых. Так Bouldung К. считает, что оценка деятельности органов местного самоуправления влияет как на функционирование и развитие территории, так и на формирование их собственного имиджа [1]. А.Н. Широков предполагает, что внедрение эффективных механизмов оценки деятельности органов местного самоуправления позволит вывить слабые места и точки развития муниципального образования, что в свою очередь будет направленно на решение экономических и социальных проблем [2]. По мнению Воронина А.А. при осуществлении своей деятельности органы местного самоуправления должны определять цель и задачи развития муниципального образования, и, как следствие, получать достигнутые результаты при помощи оценки основных достоинств управляемой территории [3]. Однако, несмотря на необходимость проведения данной оценки, вопрос об использовании инструментов для ее анализа раскрыт недостаточно, тем самым следует констатировать, что имеющиеся исследования не дают полного представления о параметрах измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, недостаточно четко сформулированы механизмы, обеспечивающие поэтапное решение вопросов местного значения, отсутствует взаимосвязь расходной части местных бюджетов с оценкой приоритетности вопросов местного значения. Данное обстоятельство также подтверждает необходимость создания интегрального показателя, определяющего развитие территории и степень эффективности работы местной администрации.

На сегодняшний день основной формой отчета муниципальных образований о своей деятельности за текущей и плановые периоды выступает Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта и пункта 2 Указа Президента РФ от 7.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [4].

Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления разработаны в целях содействия субъектов РФ в определении выделения муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов (грантов) за достижения наилучшего рейтинга деятельности. В его перечень включены 40 наименований, отражающих такие аспекты развития муниципального образования как экономика, дошкольное, общее и дополнительное образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления и т.д. Кроме того, в докладах глав администраций перечисляются и дополнительные показатели, конкретизирующие основные (так например, основным является «экономическое развитие», а дополнительным, выступает «объем инвестиций в основной капитал»).

Однако, рассматриваемые показатели анализа деятельности, по нашему мнению, не обеспечивают возможность интегральной оценки эффективной деятельности местного самоуправления, что проявляется в отсутствие информативности ряда основополагающих индикаторов, усредненности, неточности единиц измерения и т.д.

В Указе Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» говорится, что анализ данных показателей производится на основе сводного индекса, индекса среднего темпа роста эффективности, среднего темпа роста показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и два предшествующих [5].

По нашему мнению, данная структура показателей не может объективно определить уровень развития муниципального образования. Тем самым является необходимым включить в данный перечень:

1. Уровень результативности деятельности органов местного самоуправления по отраслям:

(1)

где U - уровень результативности, Pk - частный показатель результативности деятельности органов местного самоуправления, u_d - удельный вес конкретного показателя.

2. Уровень эффективности расходования бюджетных средств:

(2)

где R - уровень эффективности расходования бюджетных средств, max P₁ - значения показателя доли эффективного расходования бюджетных средств муниципального образования за отчетный год, u_r - значение доли эффективного расходования бюджетных средств, max P - max доли эффективного расходования бюджетных средств, min P - min доля эффективного расходования бюджетных средств.

Немаловажной необходимостью измерения эффективности деятельности местного самоуправления является применение оценочных характеристик. Как было отмечено выше, показатели, включенные в данный перечень отчета, являются усредненными, не учитывают многих качественных характеристик. Тем самым, в каждый из представленных разделов стоит добавить хотя бы по одному из индикаторов, отражающих общую систему оценочных данных раздела (рис.1).

Рисунок 1 - Дополнительные оценочные показатели в структуре основных разделов «Показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления»

В составленный перечень должен входить индекс промышленного производства, показывающий характеристики изменения масштабов производства, а также финансовое обеспечение муниципального образования, что во взаимосвязи позволит выявить закономерность влияния изменения масштабов производства от финансового развития территории (в денежном выражении).

Кроме того, необходимым является включение в доклад оценки вклада муниципальных структур в реализацию государственных федеральных и региональных программ, направленных на повышение качества жизни (программа «Социальное развития села», Федеральная целевая программа «Развития образования на 2011-2015 гг.» и т.д.).

В исследовании качества жизни населения существенную роль играет показатель доступности и качества социально значимых услуг, следовательно, его включение в данный перечень является целесообразным.

Состояние социальной инфраструктуры непосредственно зависит от деятельности муниципальных образований, которые вносят свой вклад в реализацию федеральных и региональных программ социально-экономического развития территории. Тем самым, правомерным будет использовать нормативные показатели обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, заложенные в целевые программы, как социальные стандарты, применение которых позволит задавать направление выравнивания уровня жизни населения на отдельных административных территориях.

Состояние спортивной инфраструктуры относится к сфере ответственности всех органов власти (более крупные комплексные имеют статус федеральных, спортивные залы и бассейны - муниципальных). Анализ обеспеченности различных видов спортивных сооружений на всех уровнях власти позволяет судить о доступности для потребителей и о вкладе власти в решение данных задачи [6]. В разных видах социально значимых услуг, подходы к аналитической оценке и применяемым показателям должны учитывать отраслевую специфику деятельности. Но, к сожалению, на сегодняшний день единого методического подхода не разработано и фактически в различных регионах исследование выполняется неодинаково, что затрудняет сопоставимость ее результатов.

Показатель удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления необходимо рассчитать с помощью проведения социальных опросов, позволяющих выявить доступность и удобство пользования услугой.

Проведя исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления, авторами было выявлено, что показатели, содержащиеся в данном докладе не позволяют выявить слабые места и угрозы развития муниципального образования, скорректировать недостатки социально-экономической политики.

Тем самым, по нашему мнению, данный отчет необходимо дополнить интегральным показателем развития территории. В качестве данных индикаторов целесообразно использовать бюджетный, налоговый, инвестиционный, экономический и социальный потенциал муниципального образования (табл.1).

Таблица 1 - Совокупность потенциалов и их показателей, использующихся при оценке деятельности органов местного самоуправления

Для повышения эффективности использования ресурсов территории необходимо рассчитать бюджетный потенциал муниципального образования, состоящий из финансовых потоков и эффективности муниципального управления. Расчет бюджетного потенциала проведем при помощи показателя бюджетной автономности - отношения всех доходов полученных муниципальным образованием (за исключением бюджетных трансфертов) к уровню расходов бюджета за тот же период. Тем самым, бюджетная автономия рассчитывается как:

(3)

где B_a - бюджетная автономность муниципального образования, D_b - доходы бюджета, B_t - бюджетные трансферты, R_b - расходы бюджета.

Налоговый потенциал включает в себя сумму основных видов налоговых поступлений собранных в муниципальном образовании деленную на сумму налоговых ресурсов, поступающих в муниципальное образование:

(4)

где NPost - валовые налоговые поступления, N_pt - сумма налогов поступающих в муниципальное образование (НДФЛ, ЕНВД, ЕСН, налог на землю, налог на имущество физических лиц), NR - налоговые ресурсы.

Под налоговыми ресурсами понимается сумма прогнозируемых налоговых поступлений в отчетном периоде и налоговых недоимок за вычетом суммы предоставленных налоговых льгот. Необходимо отметить, что данный показатель исследует налоговый потенциал «в узком» понимании. Чтобы посчитать его более точно необходимо к данной формуле добавить сумму «неуплаченных налоговых поступлений теневого сектора экономики», что затруднительно реализовать из-за отсутствия официальной информации.