Организационно-правовая характеристика системы управления гражданской авиацией в России
Братановский Сергей Николаевич, доктор юридических наук
Баринов Александр Вячеславович, аспирант
Шустова Мария Владимировна аспирант
Россия, г. Саратов
Аннотация
Предметом исследования в статье выступает нормативно-правовая основа и правоприменительная практика в системе управления гражданской авиацией в России. В качестве объекта исследования анализируются общественные отношения в указанной системе управления. Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью выбора стратегических и тактических решений социально-политического, экономического, правового, идеологического характера, обеспечивающих развитие гражданской авиации Российской Федерации, что направленно связано с необратимостью процессов строительства в России демократического, свободного и справедливого общества и государства. Авторами обосновывается необходимость согласованного комплексного развития всех элементов авиационной транспортной инфраструктуры на основе всестороннего анализа статистики и использования математических методов прогнозирования потребностей секторов экономики и населения в услугах транспорта, развития системы статистического учета, построения транспортно-экономического баланса, прогнозирования динамики грузовой базы, анализа моделей развития транспортной системы с целью выбора оптимально сбалансированных вариантов. Предлагается в значительной степени усилить координирующие начала в организации международных авиационных перевозках. Особое внимание уделено повышению уровня правового обеспечения управления гражданской авиацией Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический метод научного познания социальных и правовых явлений. Были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования. Основной вывод, который сделан по итогам исследования, состоит в том, что в настоящее время для обеспечения эффективного управления гражданской авиацией в России необходимо совершенствовать формы и методы управленческой деятельности, обеспечивать необходимый уровень правотворчества и правоприменения в этой сфере Новизна статьи заключается в изучении характерных особенностей функционирования системы государственного управления гражданской авиацией в России, характеристики составляющих ее элементов организационно-правовых связей.
Ключевые слова: система, управление, субъекты, юбъекты, гражданская авиация, право, нормативные акты, планирование, координация, судебная практика
The subject of this research is the normative legal foundation and law enforcement practice within the system of civil aviation control in Russia, while object is the social relations within it. The relevance of the topic is substantiated by the theoretical and practical importance of the choice of strategic and tactical solutions of sociopolitical, economic, legal, and ideological character, which ensure the development of civil aviation in the Russian Federation. It is guidedly connected with irrevocability of the processes of establishment of the democratic, free, and just society and state in Russia. The authors explain the need for the coordinated complex development of all elements of the aviation transportation infrastructure based on the comprehensive analysis of statistical data and use of the mathematical methods of forecasting of the demands of economic sector and population in transportation services, development of the system of statistical accounting, establishment of the transportation-economic balance, analysis of the model of development of transportation system for the purpose of selection of the optimally balanced options, etc. Special attention is given to the increase of the level of legal support to the civil aviation control. The main conclusion consists in the fact, that at the present stage in order to ensure the efficient management of civil aviation in Russia, it is necessary of improve the forms and methods of administrative activity, as well as provide the essential level of lawmaking and law enforcement in this sphere. The scientific novelty lies in examination of the inherent peculiarities of functionality of the system of civil aviation control in Russia, as well as characteristics of the constituent elements of organizational-legal relations.
Keywords: coordination, planning, regulations, right, civil aviation, objects, subjects, management, system, judicial practice
Рассматривая транспортную деятельность в глобальном масштабе, необходимо отметить, что в данном процессе задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, юридических лиц, миллионы людей. Функционирование воздушного транспорта осуществляется постоянно, для надлежащего обеспечения перевозок применяются различные технологические, финансовые, кадровые, интеллектуальные, логистические, информационные и иные ресурсы[1,c.123].
Главное преимущество и одновременно отличительная особенность авиатранспорта заключается в максимальной мобильности перевозок, его способности в кратчайшие сроки обеспечивать доставку пассажиров и транспортировку грузов практически в любую точку страны. Экономия времени и возможность в короткие промежутки времени создавать новые маршруты полета воздушных судов сегодня становятся наиболее востребованы обществом. Данный аспект наглядно свидетельствует о том, что надлежащая организация воздушных сообщений невозможна без планомерного и системного управления этой важнейшей для государства отрасли.
Без свойства системности управление гражданской авиацией не может состояться. Только системность может придать ему необходимую целеустремлённость, согласованность, органическую взаимосвязанность и рациональность. Управление как общественный процесс состоит из массы управленческих решений и действий и как организованная целостность должен быть адекватно осмыслен управленцами.
Система государственного управления гражданской авиацией включает в себя следующие элементы: субъект, объект и их связи, цели, планирование, координацию, правовое обеспечение. Охарактеризуем каждый из указанных элементов.
Основу исследуемой нами системы составляют субъекты и объекты управления. Субъектами являются федеральные и региональные органы государственного управления указанным транспортом, а также отдельные должностные лица, замещающие специальные государственные должности. Объекты системы управления гражданской авиацией - юридически и организационно оформленные коллективы людей: государственные предприятия и организации, осуществляющие пассажирские и грузовые перевозки по путям воздушного сообщения, организации хозяйственно-обслуживающего комплекса, выполняющие функции по ремонту воздушных судов, обеспечению жизнедеятельности аэропортов и аэродромов, учреждения, задействованные в сфере подготовки кадров и т.д.
Теория управленческой науки свидетельствует о существовании двух видов связей между субъектами и объектами - вертикальные и горизонтальные. Первый вид предполагает отношения, реализующиеся путем прямого подчинения (субординации). В данном случае объекты исполняют команды и решения субъектов управления. Также этот вид связей применяется в управленческих аппаратах субъектов и объектов - подчиненные должностные лица выполняют распоряжения вышестоящего руководства. Горизонтальные связи, в свою очередь, имеют место при взаимодействии не находящихся в субординационных отношениях органов государственного управления функционированием гражданской авиации, а также предприятий и организаций, оказывающих услуги по перевозке пассажиров и грузов по воздушным путям сообщения. Связи по типу субъект-субъект, объект-объект широко распространены и применяются в целях совершенствования совместной деятельности, направленной на получения результата, который субъект либо объект управления не в силах самостоятельно достичь[2,c.12-13].
Являясь сложным правовым явлением, отечественная система государственного управления гражданской авиацией содержит в себе большое количество связанных между собой целей. Категория цели, имея общенаучное значение, определяется в науке управления как "вариант удовлетворения исходной потребности, выбранный из некоторого множества альтернатив, сформулированных на основе специального знания[3,c.12] как "формирование необходимой (приемлемой) модели будущего результата, которая с учетом имеющихся средств и возможностей в силах удовлетворить потребность в чем-либо"[4,c.23].
Указанные цели в системе государственного управления гражданской авиации достигаются на основе реализации плана, который устанавливает последовательность общих и частных задач и увязывает их между собой.
По мнению ряда ученых планирование - перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и закреплению в соответствующих документах основных видов совокупного использования материальных и людских ресурсов, направленных на достижение общественно-полезной цели[5,c.64, 6,c.37]. А.Ф. Ноздрачев высказывается о том, что планирование представляет собой неотъемлемую часть управленческой деятельности, связанную с определением перспектив развития определенной системы общественных отношений с целью избежания негативного влияния на нее объективных и субъективных факторов[7,c.17].
Необходимо отметить, что при переходе России к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 90-х был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако вскоре стало очевидно, что необходима не отмена всякого планирования, а лишь переход от прежних методов директивного планирования к оперативному и стратегическому планированию. Стратегический план представляет собой перечень целей и набор стратегий, в обязательном порядке содержащих инновационные решения и ресурсы его обеспечения.
Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года[8] уделяет значительное внимание долгосрочным перспективам развития отечественной гражданской авиации, в связи с которыми планируется введение в грузопассажирский оборот новых воздушных судов всех видов и типов. Кроме того, для обеспечения интересов российских авиакомпаний и государства в организации международного воздушного сообщения и внутренних перевозок Стратегия отмечает необходимость создания общегосударственной системы регулирования временных интервалов для обеспечения рейса в аэропорту (слотов). Данные мероприятия запланированы на втором этапе реализации стратегических мероприятий (2011 - 2020 гг.). Данный этап также предусматривает следующие механизмы повышения конкурентоспособности российских перевозчиков на международном рынке авиаперевозок, среди которых особо выделены:
- недопущение бесконтрольного проникновения зарубежных авиакомпаний и предприятий обслуживающего комплекса на отечественный транспортный рынок;
- усиление взаимодействия со странами СНГ в вопросах реализации транспортных услуг, увеличение числа рейсов в популярных направлениях и расширение географии полетов; защита совместных интересов, повышение качества перевозок и обслуживания, создание устойчивых связей между предприятиями воздушного транспорта;
- исключение сговоров и недобросовестной конкуренции отечественных авиакомпаний как с иностранными организациями, оказывающими аналогичные услуги, так и между собой, защита добросовестных и качественных перевозок, партнерских отношений;
- формирование работоспособного механизма контроля качества и безопасности полетов воздушных судов всех видов и типов.
В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р[9] отмечено, что важнейшим стратегическим направлением развития транспортной системы является сбалансированное развитие инфраструктуры транспорта. Реализация этого направления означает согласованное комплексное развитие всех элементов транспортной инфраструктуры на основе всестороннего анализа статистики и использования математических методов прогнозирования потребностей секторов экономики и населения в услугах транспорта, развития системы статистического учета, построения транспортно-экономического баланса, прогнозирования динамики грузовой базы, анализа моделей развития транспортной системы с целью выбора оптимально сбалансированных вариантов.
Далее рассмотрим следующий немаловажный элемент рассматриваемой системы - координацию и близкий по значению к ней термин "взаимодействие". Как нам представляется, в управленческих процессах взаимодействие и координация представляют собой важнейшие составные части организаторской работы по согласованию деятельности, но при этом они являются понятиями и категориями разного плана и уровня[10,c.10-15]. Ведущие отечественные административисты также отмечают, что координация - это формирование "ансамбля" управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования[11,c40].
Думается, что отраженные выше концептуальные теоретические трактовки полностью применимы к сфере исследуемого вида транспорта. Экстраполируя их суть на воздушные перевозки, В.Д. Бодунов отмечает, что координация является важнейшей составляющей процесса управления инфраструктурой, без которой исполнить договорные обязательства по авиаперевозкам пассажиров и грузов просто невозможно. В условиях ограниченной пропускной способности отдельных воздушных узлов и неразвитости на некоторых территориях смешанных перевозок исключительно координация отправки и приема бортов, строгое согласование времени их загрузки и разгрузки делают возможным бесперебойный трансфер, формируют положительное отношение к воздушным перевозкам и авиаперевозчикам в целом[12,c.177]. Специфика этого вида транспорта обязывает субъектов и объектов управления координировать свои действия.