В нормативных актах обозначен многоуровневый механизм координации работу авиатранспорта. Так, п.п. 6.1-6.2 Типовой инструкции по производству полетов в районе аэроузла [13] обязывают органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) аэродромов, вертодромов осуществлять координацию:
-при выполнении полетов по стандартным маршрутам вылета и прилета, полетов по схеме снижения и захода на посадку, для входа (выхода) на воздушные трассы, маршруты зональной навигации, местные воздушные линии, специальные зоны;
-при выполнении полетов по постоянным маршрутам;
-при выполнении полетов в зонах ограничения полетов, постоянных опасных зонах, установленных в интересах подразделений государственной, экспериментальной авиации и организаций, базирующиеся на аэродромах, вертодромах аэроузла;
-при полетах воздушных судов, следующих транзитом через район аэроузла;
-при выполнении полетов воздушных судов в целях проведения поисково-спасательных и аварийно-спасательных работ;
-при обеспечении воздушным судам посадки в аварийной ситуации.
В Транспортной стратегии РФ на период до 2030[14] закреплены две формы реализации исследуемого элемента: координация программ и проектов технической модернизации гражданской авиации, а также координация усилий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представителей бизнеса и общественных организаций в решении задач развития воздушных гаваней и воздушных путей сообщения. Таким образом, нормативное закрепление получила сложная и многоступенчатая схема координационных отношений, которые осуществляются не только вертикально либо горизонтально, но и преимущественно в смешанной форме, в которой принимают участие множество разноуровневых субъектов и объектов управления.
Также укажем, что координация деятельности инфраструктур воздушного транспорта России и иностранных государств выступает важнейшей основой международного сотрудничества. В настоящее время заключено ряд международных соглашений, благодаря которым налажен устойчивый процесс взаимодействия в этой сфере[15,16,17,18].
Вместе с этим, практическая реализация анализируемого нами элемента системы управления гражданской авиацией имеет некоторые объективные недостатки. Ни для кого не является секретом, что воздушный транспорт является самым дорогим по сравнению с иными видами транспорта. Причиной этому дорогостоящие воздушные суда, которые отечественные авиакомпании вынуждены брать в лизинг у иностранных организаций-лизингодателей, а также дорогостоящие мероприятия по техническому обслуживанию воздушных бортов всех видов и типов. К сожалению, сегодня анализируемым нами транспортом граждане пользуются не ввиду его преимуществ, а ввиду отсутствия альтернативы. Длящийся в нашей стране экономический кризис, вызванный необоснованными экономическими санкциями со стороны Европы, США и Австралии и падением цен на нефть не позволяет Правительству РФ субсидировать авиаперевозки каких-либо групп населения. Ввиду этого, координационное воздействие государства на транспортные отношения в данном случае нельзя охарактеризовать как результативное. Эффективная координация субъектами системы управления повседневной деятельности управляемых объектов возможна лишь в случае, когда управленцы не самоустраняются от решения злободневных проблем хозяйственников, а путем задействования государственных ресурсов стимулируют и поддерживают законную предпринимательскую деятельность[19,c.88].
В данном контексте также необходимо отметить следующее. 31 октября 2015 года в результате террористического акта самолет российской авиакомпании "Когалымавиа" A321, выполнявший рейс 9268 из Шарм-эш-Шейха в Санкт-Петербург, потерпел крушение над Синайским полуостровом. Погибли все находившиеся на борту: 217 пассажиров и 7 членов экипажа. Эта катастрофа стала крупнейшей в истории российской и советской авиации[20]. Реакцией на эту трагедию стал Указ Президента РФ от 8 ноября 2015 № 553 "Об отдельных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий", который полностью прекратил воздушное сообщение между нашей страной и Египтом. По роковому стечению обстоятельств позднее произошел еще один инцидент с участием российского воздушного судна. 24 ноября 2015 г. турецкие ВВС сбили российский самолёт Су-24, находившийся в небе над Сирией близ границы с Турцией. Катапультировавшиеся пилоты были атакованы с земли из крупнокалиберных пулеметов, один российский летчик погиб[21]. Президент РФ В. Путин обоснованно назвал эти действия Турции "ударом в спину"[22] Реакцией на это осложнившее российско-турецкие отношения событие стал Указ Президента РФ от 28 ноября 2015 г. № 583 "О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики", который в полом объеме прекратил чартерные авиаперевозки между двумя странами. Мы считаем подобные ответные меры полностью адекватными и оправданными. Однако, они пагубно сказались на отечественном рынке авиаперевозок. Дешевый туристический отдых в Египте и Турции стал значительным сегментом в российской туриндустрии. Огромное количество авиаперевозчиков были ориентированы на эти маршруты и существовали за счет прибыли от них. Проведенное исследование показывает, что билеты на чартерные рейсы на эти международные направления были дешевле, чем на рейсы внутрироссийского сообщения (например, Москва-Саратов, Москва-Волгоград, Москва-Самара, Москва-Ростов-на-Дону). Равноценной замены полетов в Турцию и Египет нет, в связи с этим сегодня наблюдается кризис не только туристической отрасли, но и авиаперевозок в целом.
В связи с данной ситуацией Правительство РФ совместно с заинтересованными ведомствами и ассоциацией туроператоров предприняло ряд координационных мер, направленных на поддержание международных и внутренних перевозок, осуществляемых российскими авиакомпаниями. Была предпринята попытка скоординировать совместные усилия по развитию международных перевозок в "дружественные"[23] страны, такие как Куба и Вьетнам. Однако, для прямых рейсов в эти государства требуются дальнемагистральные самолеты (например, Airbus A330-200, Airbus A330-300, Airbus A340-300, Airbus A340-300E, Airbus A340-8000, Airbus A380, Boeing 747-100B, Boeing 747-200B, Boeing 747-300, Boeing 747SP и т.д.), которые в обслуживании дороже среднемагистральных. Также необходимо указать, что воздушные суда такого класса имеются не у всех отечественных авиакомпаний. гражданский авиация правоприменительный управление
В результате координационных действий удалось договориться о скидках на проживание россиян в отелях в указанных странах, но попытки снизить стоимость авиабилетов при отсутствии государственного субсидирования либо предоставления льгот не увенчались успехом. Отдельными исследователями, рассматривающими организационно-экономическую составляющую международных авиаперевозок, отмечается, что если даже государство полностью избавит авиакомпании от налогообложения прибыли, получаемой от перевозок пассажиров длительностью более 6 часов, стоимость билетов снизится незначительно[24].
Что же касается внутрироссийских воздушных перевозок, то здесь необходимо отметить следующее. Внутренний рынок неофициально поделен на региональные кластеры, в которых осуществляют деятельность авиакомпании регионального и межрегионального значения. Так, например, в Сахалинской области перевозки осуществляет ОАО "Авиакомпания "Аврора", в Саратовской - ОАО "Саратовские авиалинии", в Иркутской области - ЗАО "Авиакомпания "Ангара", в республике Татарстан - ООО "Джет Экспресс" и т.д. Эти и подобные им юридические лица являются своеобразными монополистами на своей территории и в нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"[25] всячески препятствуют проникновению на свои региональные рынки иных воздушных перевозчиков. К сожалению, координировать их деятельность во имя общесоциальной цели - доступности воздушных перевозок для широких слоев населения - имеющимися в арсенале органов государственного управления правовыми средствами крайне затруднительно. Как это не печально, но приходится констатировать, что воздушный транспорт в нашей стране постепенно становится транспортом для богатых и состоятельных граждан.
Далее перейдем к исследованию следующего элемента - правовому обеспечению управления гражданской авиацией Установление норм права как правотворческая форма управления анализируемыми нами перевозками связана с принятием правовых актов управления. Большое количество управленческих норм содержится в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.
Основополагающим нормативным актом, регламентирующим административные и иные отношения в исследуемой нами сфере является Воздушный Кодекс РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ[26]. В преамбуле к этому документу отражено, что Кодекс устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Таким образом, этой нормой определен предмет регулирования. Как видим, законодатель здесь говорит о том, что Кодекс содержит правовые положения, связанные с обеспечением военной безопасности нашего государства, защитой и охраной его интересов от военного вмешательства и регламентирует эти аспекты. Однако, детальное исследование статей этого нормативного акта показывает отсутствие посвященных этих вопросам положений. Единственным исключением является упоминание об этом при классификации авиации (ст.ст. 20-23), согласно которой государственная авиация, используемая для решения задач в области обороны Российской Федерации Вооруженными Силами Российской Федерации, привлекаемыми в этих целях другими войсками, воинскими формированиями и органами, относится к государственной военной авиации. Здесь отметим, что данная классификация, по сути, ничего не дает, поскольку органы исполнительной власти, не наделенные Конституцией РФ и специальными федеральными законами полномочиями в области обеспечения военной безопасности государства не вправе осуществлять управление и использовать военные воздушные суда и объекты соответствующей инфраструктуры. Здесь также важно отметить, что само правовое регулирование ведения войны невозможно и нецелесообразно. Великие полководцы Б. Наполеон, А. Суворов, Г. Жуков и др. отмечали, что закон бессилен на войне, которая смертоносней и беспощадней любого правового статута[27].
Подавляющее количество норм ВК РФ посвящено не организации использования воздушного пространства, а исключительно деятельности гражданской авиации (главы 5-15 и т.д.). Положения Кодекса никак не соприкасаются с такими нормативными актами, как Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"[28], Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"[29]. Подобное дает веские основания полагать, что название "Воздушный кодекс" не соответствует содержанию данного нормативного акта. В целях упорядочения управленческой деятельности в данной сфере представляется необходимым переименовать данный документ в "Кодекс гражданской авиации".
Правотворческая форма управления исследуемым транспортом также наглядно проявляется в следующем. В соответствие с п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 32 [30]Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания. Таким образом, данный орган вправе самостоятельно принимать нормативные акты, регулирующие отмеченные отношения. К наиболее востребованным из них можно отнести принятые Приказ Минтранса РФ от 17 июля 2012 г. № 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации"[31], Приказ Министерства транспорта РФ от 29 апреля 2014 г. № 113 "Об утверждении Порядка нанесения на гражданские воздушные суда государственных и регистрационных опознавательных знаков, товарных знаков"[32] и т.д.
Необходимо отметить, что в общих чертах нормотворческий процесс на воздушном транспорте урегулирован Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"[33]. Данные Правила приняты в целях реализации ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой нормативные акты широкого круга действия подлежат обязательному обнародованию, в случае если они не опубликованы официально, то их применение невозможно. Указанным выше Постановлением Правительства РФ предписано исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке (п. 2). Однако, данное требование не полностью соблюдается при осуществлении Минтрансом РФ правотворческой деятельности. Так, например, Приказы Минтранса РФ от 26 января 2011 г. № 23 "Об объявлении уровня безопасности объектов аэропортовой инфраструктуры"[34] и от 31 декабря 2010 г. № 310 "О принятии мер по обеспечению устойчивой работы аэропортовых комплексов"[35] официально не опубликованы для всеобщего сведения и не зарегистрированы в Минюсте РФ. Подобное также имеет место в деятельности Федерального агентства воздушного транспорта - не зарегистрированы и не обнародованы в установленном законодательством порядке Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 14 января 2014 г. № 10 "О мерах по обеспечению безопасности полетов и повышению эффективности проведения инспекционного контроля, инспекционных и сертификационных проверок"[36], Распоряжение Федерального агентства воздушного транспорта от 27 ноября 2009 г. № ГК-246-р "О допуске аэропорта Шереметьево к приему воздушного судна Ан-148 и его модификаций"[37], Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 11 декабря 2013 г. № 824 "Об изъятии для государственных нужд земельного участка в целях переустройства автодороги на Перепечинское кладбище для строительства комплекса новой взлетно-посадочной полосы (ВПП-3) международного аэропорта Шереметьево"[38] и многие другие.
Библиография
1. Братановский С.Н., Остапец О.Г. Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография. Саратов, 2012. С. 123.
2. Братановский С.Н., Братановская М.С. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // В сборнике: Инновационное развитие российской экономики Материалы конференции. 2014. С. 12-13.
3. Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление: пер. с англ. М., 1979. С. 12.
4. Ларин А.А. Теоретические основы управления: Учебное пособие. Ч.1. Процессы, системы и средства управления. М.: РВНС, 1998. С. 23.
5. Арбутин И.Р. Функциональный анализ управленческих систем. М.: Эталон, 2014. С. 64.
6. Братановский С.Н. Административное право России. Учебное пособие для студентов средних специальных учебных заведений. М., 2003. Сер. Учебник для вузов. С. 37.
7. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8-9.
8. Приказ Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45 "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "Консультант Плюс"
9. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 50, ст. 5977.
10. Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право. Учебник. М., 2016. С. 10-15.
11. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2005. С. 40.
12. Бордунов В.Д. Международное воздушное право. Уч. пособие. М.: НОУ ВКШ "Авиабизнес"; изд-во "Научная книга", 2006. С. 177.
13. Приказ Минтранса РФ от 31 января 2011 г. № 29 "Об утверждении типовых инструкций по производству полетов в районе аэроузла, аэродрома (вертодрома) и типовых схем аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома), посадочной площадки" // Рос. газ. 2011. 16 марта
14. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 50. Ст. 5977.
15. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о транзите воздушным транспортом вооружения, боеприпасов, военной техники, военного имущества и персонала через территорию Российской Федерации в связи с участием Вооруженных Сил Итальянской Республики в международных усилиях по стабилизации и восстановлению Исламской Республики Афганистан (Рим, 16 февраля 2011 г.) // Бюллетень международных договоров. 2012. № 9
16. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании (Москва, 13 ноября 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. 2009. № 8