Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в тон или иной мере осуществляли и сам царь и Сенат. Идея прокуратуры вызревала, носилась в воздухе. Требовался какой-то орган, который должен был как бы замкнуть круг всеобщего надзора, т.е. требовался надзиратель за надзирателями, а именно; за Сенатом и за фискалами. Вот как раскрывается причина образования прокуратуры в «Кратком экстракте о поступках Сенатских», составленном из указов Петра I в 1722 г.: «Когда его Императорское величество соизволил усмотреть в Сенате непорядок, тогда обер-секретарю соизволил дать инструкцию, каким порядком им дела слушать; а ежели из членов Сената от противно того учинит, то ему, все покинув, иттить тотчас и объявлять его величеству, где быть не изволил, а во отлучении его величества писать именно. А как его Императорское величество изволил усмотреть, обер-секретарское смотрение в том несильно, тогда указал гвардии майору при том быть с переменою помесячно. А понеже в переменных гвардии майорах его Императорское величество изволил усмотреть во исполнение его указов недостаток, того ради в 1722 году в Сенате определил генерала и обер-прокуроров». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб.: С-Петербург.1993.С.29
После судебной реформы 1864 г. концепция прокурорской деятельности была пересмотрена и основная ее функция перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как "примыкающая сторона", представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как "главная сторона", состязаясь, с другой стороны, как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда.
Редакторы российского Устава гражданского судопроизводства (УГС) исходили из того, что "состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконении и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле". Прокурор обязан "одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имея бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания".
В соответствии со ст. 343 УГС прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.
Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев "в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда". Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 г.: "В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно". Осознание этого факта было настолько сильно даже в правительственных кругах, что в 1910 г. министерство юстиции внесло в Государственную думу законопроект, предлагавший вообще отказаться от участия прокурора в гражданском процессе Из объяснительной записки МО от 25. 11. 1910 г. к законопроекту об отмене заключения прокурора по гражданским делам. (Гражданский процесс / Под ред. С. Н. Абрамова. М., 1948. С. 121).. Эта идея в Думе полностью поддержана не была, однако законом от 9 мая 1911 г. деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена.
1.2 Первый генерал-прокурор царской России - Ягужинский П.И.
Человеком, стоявшим рядом с Петром, должен быть изображен первый и единственный за время царствования Петра генерал-прокурор Павел Иванович Ягужинский. Он оказался в кресле генерал-прокурора на своем месте. Более того, это был один из немногих «птенцов гнезда Петрова», который служил ему не только верой, но и правдой. П.И. Ягужинский (или Ягушинский) родился в 1683 г. в Москве. Отец его, перебравшийся в Россию из Литвы, начинал органистом церкви в немецкой слободе, затем поступил на военную службу и дослужился до майора. Павел Ягужинский начал службу пажем у фельдмаршала графа Ф.А. Головина. Затем был зачислен в Преображенский полк. становится денщиком Петра I, при этом переходит из лютеранской веры в православную. Сопровождает царя в военных походах и заграничных поездках.
П.И. Ягужинский знал несколько иностранных языков, что способствовало его дипломатической и административной службе. В 1718 г. царь поручает ему наблюдение за устройством коллегий. В 1719г. Ягужинский участвует в переговорах со шведами на Аландских островах. В 1720 г. выполняет дипломатические поручения царя в Вене. Думается, выбирая Ягужинского на пост генерал-прокурора, Петр Великий учитывал не только его ум и организаторские способности, но в еще большей мере преданность и честность своего бывшего денщика. «Вот мое око, коим я буду вес видеть, -- представлял Петр сенатором генерал-прокурора.--Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что оно противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то исполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления». Таким образом, он сказал даже больше того. что было зафиксировано в «Должности генерал-прокурора». Эта речь Петра свидетельствовала о наделении генерал-прокурора по существу диктаторскими полномочиями в период отсутствия царя в столице.
Как заметил М.И. Семевский, «вообще птенцы Петра Великого, смирные, ручные при нем, с яростью клевали друг друга, лишь только он слетал с гнезда и оставлял их с общего согласия ведать и вершить дела империи». Пост генерал-прокурора и учреждался для того, чтобы навести порядок в Сена те, но добиться этого было почти невозможно. Неоднократно П. Ягужинский жаловался царю: «Сенатское злообычное несогласие не только мною мало могло удержано быть, но наипаче ныне ссоры и брани стали быть и воистину немало остановки тем бывает».
Одной из основных задач Ягужинского в первое время был подбор кадров. Дело это было непростое, поскольку окружен он был, по его словам, «коварными и лукавыми людьми, которые при смотрении государева интереса и партикулярные не назади оставляют». Причем Ягужинский не только подбирает кандидатов на прокурорские посты, но и принимает активное участие в формировании канцелярии Сената. Он ставит перед Петром вопрос о необходимости назначения еще одного обер-секретаря Сената, которых рассматривает как своих помощников. Ягужинокий так объяснил целесообразность такой меры:«Понеже несказаемая бездна дел, к тому ж небезподозрителен один и может партии иметь, а когда другой будет, то один за другим--глаза». Он же занимался формированием других центральных и местных органов власти. 5 сентября 1722 г. уведомлял кабинет-секретаря А.В. Макарова: «В коллегию членов, также в надворные суды судей, кроме президентов, вице-президентов, и в провинции воевод и к ним асессоров и камергеров и рентмейстеров всех, а земских и подчиненных комиссаров немного не всех выбрали и по местам отправлены». Но как ни трудно было «людей достойных сыскивать», Ягужинскнй в целом набрал неплохой состав. 17 апреля были утверждены царем прокуроры в коллегии и в Петербургский и Московский надворные суды. Своих подчиненных генерал-прокурор стремился изолировать от какого-либо постороннего влияния, защитить их от нападок центральных и местных чиновников, но и требовал от них беспрекословного выполнения своих обязанностей. С целью контроля за подчиненными и, видимо, для независимости от Сената Ягужинский создает, наряду с подчиненной ему сенатской канцелярией, еще одну собственно генерал-прокурорскую.
Прокуроры начинают активную борьбу с рутиной, требуют исполнения регламентов и указов, постоянно доносят генерал-прокурору о тех безобразиях, которые творятся в их поднадзорных учреждениях. А он, в свою очередь, выносит на рассмотрение Сената доношения прокуроров коллегий о неприсутствии их членов положенного времени, об опозданиях и прогулах не только членов, но и президентов и вице-президентов коллегий. В 1723 г. по жалобе прокурора юстиц-коллегии Ржевского в Сенат был приглашен ее президент граф Апраксин для объяснения того, почему «коллегия отягчена такими делами, которых из подчиненных судов брать, а других вновь зачинать оной коллегии не надлежало».
Единственный с кем не смог сработаться П. Ягужинский был его первый помощник--обер-прокурор Григорий Григорьевич Писарев. Капитан-поручик гвардии Писарев отличился в розыске по делу царевича Алексея и бывшей царицы Евдокии Лопухиной и был взят в прокуратуру из Тайной канцелярии. И но деловым, и по моральным качествам он стоял гораздо ниже П. Ягужинского. На эту должность Писарев, видимо, попал по протекции А.Д. Меншикова, который и тогда уже и тем более позже рассматривал Ягужинского как одного из своих самых опасных соперников и борьбе за влияние на цари.
Но основной конфликт в Сенате в 1722 г. разгорелся у Писарева не с Ягужинским, а с вице-канцлером П.П. Шафировым. История Сената. Т. 1. С. 224 Как писал сам Скорняков-Писарев Екатерине, «Павла Ивановича (Ягужинского) некоторые плуты привели на меня на недоброхотство и то видя. из господ Сената некоторые чинят мне обиды, а паче господин барон Шафиров великие чинит мне обиды, неоднократно в Сенате кричал на меня и в делах ваших при Павле Ивановиче говорить мне не велит, н в день получения ведомости о входе ваших величеств в Дербент в доме Павла Ивановича, видя меня зело шумного (пьяного), заколол было меня шпагою, и после того за мое спорное ему предложение называл меня в Сенате лживцем, чего уже мне по жалованной вашим величеством саржи (должности) терпеть не мочно». Этот отрывок письма свидетельствует не только об отношении Скорнякова к Ягужинскому. но н о нравах общества, в котором развивалась прокуратура. Кричал на Скорнякова н Ягужинский, жаловался на него Петру н Шафиров: «Озлобился он на меня за то, что при слушании и сочинении приговора по делу князя Меншикова о размежевании земель почепских не захотел я допустить противного указам вашим».120 В этой схватке победу не без помощи Меншикова одержал Скорняков. Вице-канцлер был приговорен судом к смертной казни, замененной царем, ссылкой. Но для Скорнякова это была пиррова победа. За недостойное поведение в Сенате Петр отправил его надзирателем за строительством Ладожского канала. Ягужинский, видимо. сыграл не последнюю роль в ссылке Скорнякова-Писарева иназначении на его должность Ивана Бибикова.
Видимо, Петр был удовлетворен деятельностью своего генерал-прокурора. В 1723 г. он назначает его на почетную должность командира и капитана вновь учрежденной Kaвалергардскойской роты. В 1724 г. награждает орденом Андрея Первозванного.
Но доверие Петра к Ягужинскому не влияло на проведение царем в законодательстве принципа недоверия и надзора внутри самой прокуратуры. 30 января 1723 г. императорским указом вносится дополнение в главу XII «Должности генерал-прокурора». Она предоставила право обер-прокурору и обер-секретарю Сената доносить царю на генерал-прокурора, а обер-секретарям коллегий генерал-прокурору--на президентов коллегий.122 Таким образом, не только по своему назначению, по и по своему устройству прокуратура являлась воплощением принципа недоверия со стороны верховной власти ко всему аппарату в целом и каждому чиновнику в отдельности. Как заметил еще Н.В. Муравьев, при Петре «простое поручение заменилось действием на точном основании указов и регламентов, а личное доверие--организованным недоверием, которое и выражалось всюду проникающим надзором». Видимо, говоря об «организованном недоверии», надо иметь в виду его положительные и отрицательные стороны. Всеобщая подозрительность, доносы и шпионство, аресты невиновных, пытки, оговоры и самооговоры -- все это были элементы системы тотального недоверия верховной власти не только к подданным, но и к подчиненным властям, и все это, конечно, не способствовало созданию в обществе и государстве климата законности и уважения к закону. Но, с другой стороны, нельзя же было по-старому закрывать глаза на творившиеся повсюду безобразия, нельзя же было доверять бездельникам и мздоимцам. Да, Петру Великому не удалось ни с помощью фискалов, ни с помощью прокуроров уничтожить великий кормленческий дух русской бюрократии. Однако первые зерна рациональной организации государственного надзора были им брошены, и хотя попали на неблагодатную почву и вскоре чуть было совсем не погибли, но постепенно проросли.
Наряду с функцией надзора за деятельностью того учреждения, при котором состояли подчиненные генерал-прокурора, выражавшейся в основном в напоминании и протестовании, центральные и местные прокуроры с первых дней своего существования приобрели и функцию информации своего начальства. Причем, как полагает В.И. Веретенников, «у большинства прокуроров, сравнительно инертного, роль информационная, как обязательная и принудительная, была на первом плане, а о их контролирующей деятельности генерал-прокурор мало знал, вероятнее потому что она была более или менее пренебрегаема, а не от того, что все шло так образцово и безукоризненно в данном учреждении, что прокурору только оставалось быть пассивным свидетелем этого совершенства». Регулярно прокуроры коллегий и надворных судов отправляли на имя генерал-прокурора рапорты о числе и характере рассмотренных дел и принятых по ним решений в форме ведомостей и таблиц.
Сейчас практически невозможно установить насколько эффективна была деятельность прокуратуры, учрежденной Петром 1. Но очевидно, что великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Доморощенная система надзора была далека от совершенства, она обладала органическими пороками антиправового государства, защищала от произвола чиновников не общество, а государство.
1.3 Развитие прокуратуры после 1917г.
После революции составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в "частноправовые отношения", в гражданские дела», что применительно к процессу означало, что государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 г. "прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс". Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами "классовой линии" при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.
Таким образом, начиная с тридцатых годов, участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.
В конце 80-х -начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 100. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами. Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти. Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Сходные аргументы высказывались еще сто лет назад: "Долго под влиянием французских институтов функцией прокуратуры признавался надзор за соблюдением законности, преимущественно, впрочем, в судебном ведомстве, над которым прокуратура и ставилась в качестве блюстителя законности. Новейшая наука решительно отвергает это положение. Суд сам призван охранять закон, и надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебных же инстанций". К сказанному трудно добавил» что-либо в обоснование ненужности и вредности надзора прокуратуры за судом, который был введен в советское время, с тем чтобы усилить зависимость судей и суда от политической конъюнктуры, подчинить суд исполнительной власти.