Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России
Нижегородская академия МВД России
Основы государственной политики Федеративной республики Бразилия в сфере предупреждения политической коррупции в государственном аппарате
Кобец Петр Николаевич доктор юридических наук,
профессор, главный научный сотрудник
Ильин Игорь Вячеславович доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры гражданского права и процесса
Аннотация
Актуальность рассматриваемой авторским коллективом проблемы состоит в том, что задачи предупреждения политической коррупции в государственном аппарате Бразилии связаны с решением огромного пласта проблем и вопросов, требующих их изучения и анализа. Целью данного исследования стало изучение основ государственной политики Бразилии по предупреждению политической коррупции. Методологической основой данной работы послужила деятельность субъектов по предупреждению политической коррупции в Бразилии. В качестве методики использовалась совокупность общенаучных и частнонаучных методов. В формате данного научного исследования авторы предприняли ряд шагов, которые позволили им рассмотреть наиболее важные аспекты рассматриваемой проблемы. В том числе ряд громких политических дел, происходящих в условиях нового тысячелетия в Бразилии, связанных с коррупцией. В процессе исследования авторским коллективом был сделан вывод о том, что большинство из субъектов, противодействующих коррупции, по своей природе не в полной мере независимы от политического давления и, как правило, имеют узкую сферу деятельности.
В процессе исследования авторы попытались аргументировать тезис о том, что в условиях глобализации только межведомственное взаимодействие всех субъектов борьбы с проявлениями политической коррупции приведет к ощутимому эффекту. А пока между субъектами институционной машины контроля за коррупцией не будет осуществляться необходимого взаимодействия, государственная политика в сфере борьбы с коррупцией не будет достаточно эффективной. Проанализированный авторским коллективом опыт государственной политики Бразилии в сфере противодействия политической коррупции может выступить в качестве методической основы при подготовке различных программных документов в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации.
Ключевые слова: противодействие коррупции, политическая коррупция, системная коррупция, общественное мнение, гражданская позиция, Конституция Бразилии, Национальный конгресс Бразилии, коррупционная безопасность, антикоррупционная политика, правоохранительные органы, субъекты борьбы с коррупцией.
Annotation
противодействие коррупция бразилия политический
Fundamentals of the state policy of the Federal Republic of Brazil in the field of prevention of political corruption in the state apparatus
Peter N. Kobets doctor of sciences (law), professor, chief researcher Russian research Institute of Ministry of internal Affairs of Russia
Igor V Ilyin doctor of sciences (law), professor, professor of the civil law department and the process Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia
The relevance of the problem considered by the author's team is that the tasks of preventing political corruption in the Brazilian state apparatus are connected with the solution of a huge layer of problems and issues requiring their study and analysis. The aim of this study was to study the foundations of Brazilian public policy to prevent political corruption. The methodological basis of this work was the activities of entities to prevent political corruption in Brazil. A set of General scientific and private scientific methods was used as a method. In the format of this scientific study, the authors took a number of steps that allowed them to consider the most important aspects of the problem. Including a number of high-profile political cases taking place in the context of the new Millennium in Brazil related to corruption. In the course of the study, the authors concluded that most of the subjects of anti-corruption by nature are not fully independent of political pressure, and, as a rule, have a narrow sphere of activity. In the course of the study, Нациоthe authors tried to argue the thesis that in the conditions of globalization, only interdepartmental interaction of all actors in the fight against manifestations of political corruption will lead to a tangible effect. In the meantime, the necessary interaction between the subjects of the institutional corruption control machine will not be carried out, and politicians in the fight against corruption will not be effective enough. The experience of the Brazilian state policy in the sphere of combating political corruption analyzed by the author's team can serve as a methodological basis for the preparation of various policy documents in the sphere of combating corruption in the Russian Federation.
Keywords: anti-corruption, political corruption, systemic corruption, public opinion, civil position, the Constitution of Brazil, the national Congress of Brazil, corruption security, anti-corruption policy, law enforcement agencies, subjects of the fight against corruption.
Основная часть
Актуальность рассматриваемой проблематики заключается в том, что в последние годы Латинская Америка и Карибский бассейн добились значительного прогресса в борьбе с коррупцией. Во многих странах региона в настоящее время существуют законы и механизмы для противодействия этому явлению, ведутся юридические расследования, а движение граждан по борьбе с коррупцией значительно возрастает [1]. Проблемы государственной политики по предупреждению коррупции довольно неплохо изучены как зарубежными, так и российскими специалистами [2]. Так, в частности, отечественными исследователями были рассмотрены вопросы борьбы с коррупционной преступностью как в отдельно взятых государствах [3], так и в свете отдельных аспектов проявления коррупционной преступности, в том числе государственном аппарате [4]. Наиболее характерны в настоящее время для большинства государств мира проявления политической коррупции [5].
В настоящее время политическая коррупция остается одним из самых больших препятствий на пути экономического развития большинства стран, как, например, в одной крупнейшей латиноамериканской демократии -- Федеративной Республике Бразилия (далее -- Бразилия).
С 1889 года Бразилия является республикой, а парламент страны, состоящий из двух палат, который сегодня называется Национальный конгресс (в настоящее время состоит из двух палат -- Федеральный сенат и Палата депутатов), начинает свою историю с 1824 года, после ратификации первой конституции страны.
нальный конгресс Бразилии является законодательным органом федерального правительства Бразилии. В отличие от законодательных собраний штатов и муниципальных палат, Конгресс собирается ежегодно в Бразилиа со 2 февраля по 27 июля и с 1 августа по 22 декабря.
Сенат представляет 26 штатов и федеральный округ. В каждом штате и федеральном округе представлены три сенатора, которые избираются всенародным голосованием сроком на восемь лет. Каждые четыре года происходит обновление либо одной трети, либо двух третей состава Сената (а также делегаций штатов и федерального округа).
Палата депутатов представляет народ каждого штата, а ее члены избираются на четырехлетний срок по системе пропорционального представительства. Места распределяются пропорционально в соответствии с численностью населения каждого штата, причем каждое государство имеет право на минимум 8 мест (наименее густонаселенных) и максимум 70 мест (наиболее густонаселенных). В отличие от Сената, вся Палата депутатов обновляется каждые четыре года (см.: URL: http://community. worldheritage.org/article/WHEBN0000690287/ NationalCongressofBrazil).
По действующей Конституции, принятой в 1988 году Бразилия является федеративной республикой -- союз Федеративного округа, 26 штатов и 5564 муниципалитетов. За правильность толкования и применения бразильской Конституции несет ответственность Верховный федеральный суд, который является высшей судебной властью в Бразилии [6].
Принятие конституционных поправок позволило восстановить всеобщие президентские прямые выборы и устранить имеющиеся ограничения демократических свобод. В результате чего более 20 млн человек, не обученных грамоте, получили право участия в голосовании. Принятая 5 октября 1988 года Конституция Бразилии подтвердила полученные народом демократические права, в том числе права трудящихся на проведение забастовок, участие в профсоюзах, введение 44-часовой рабочей недели [7].
При этом необходимо отметить, что в настоящее время политическая коррупция угрожает недавним шагам, направленным на достижение равенства и социальной справедливости, и обнажает хрупкость 30-летней бразильской демократии. За последние несколько лет операция в государственной нефтегазовой компании Petroleo Brasileiro (далее -- Petrobras) раскрыла одну из крупнейших коррупционных схем в истории, включающую миллиарды долларов, политиков и бизнесменов из нескольких разных стран [8]. Хотя она является прямым результатом правовой и институциональной эволюции антикоррупционной политики, она также продемонстрировала, как много еще предстоит сделать. По мнению аналитиков, раскрытие фактов политической коррупции такого масштаба грозит Бразилии масштабными изменениями в политической системе. Поэтому, по мнению большинства экспертов, широкомасштабные реформы в сфере противодействия политической коррупции в Бразилии необходимы не только для борьбы и, особенно, предотвращения коррупции, но и для защиты демократии в стране [9].
Как полагает ведущий отечественный эксперт в области проблематики коррупции в Бразилии Л.С. Окунева, бразильская коррупция обладает глубокими историческими корнями и поэтому при ее исследовании не нужно изучать отдельные преступные акции, а воспринимать ее как феномен политической культуры. В Бразилии было проведено достаточное количество исследований, подтверждающих, что, основательно укоренившись в стране, теперь коррупция представляет из себя элемент или же часть бразильского культурного наследия, уходящего своими корнями в эпоху колониального этапа государства [10].
В период новейшей истории страны скандалы, связанные с коррупцией, превратились в часть политической жизни государства. Политические коррупционные скандалы продолжались и в начале периода нового -- демократического цикла истории страны. Серьезные коррупционные скандалы продолжали множиться по нарастающей со сменой каждого демократического правительства. Первый президент, избранный в эпоху демократии -- Ф. Коллор (был уличен в причастности к коррупционным проявлениям несовместимым с его должностью), отбыв на посту президента половину срока, подвергся импичменту, который стал проявлением конституционных способов решения глубоких политических кризисов и свидетельствовал о зрелости бразильского гражданского общества, которое способствовало применению процедуры импичмента президента. В дальнейшем крупные политические коррупционные скандалы Бразилии проходили в периоды правлений президентов Ф.Э. Кардозу, а также Луиса Инасиу Лулы да Силвы, ставшего первым представителем бразильских левых сил, который одновременно возглавлял одну из крупных бразильских левых оппозиционных партий -- Партию трудящихся [11].
Расследование, начатое в 2014 году в отношении Лулы да Силвы, установило, что в период его нахождения у власти была организована коррупционная схема, в рамках которой строительные компании получали подряды на крупные проекты для нефтяной компании Petrobras. 12 июля 2017 года федеральным судьей Лулу да Силву был приговорен по делу о коррупции и отмыванию средств к 9,5 годам заключения [12]. В январе 2018 года Федеральным региональным судом четвертого округа был подтвержден обвинительный приговор, который увеличил назначенный бывшему президенту срок тюремного заключения с девяти лет и шести месяцев до 12 лет и одного месяца [13].
В 2015 году оппозиционные силы обвинили на тот момент действовавшего президента страны Дилму Вана Русеф в нарушениях, связанных с налоговым законодательством, и финансовых махинациях с государственными средствами в период, когда она избиралась на пост президента в 2014 году. В 2015 году парламентом была запущена процедура импичмента в отношении бразильского президента, который требовали бразильские оппозиционные партии. В мае 2016 года Сенат Бразилии проголосовал за импичмент Дилмы Русеф. В августе 2016 года по решению бразильского Сената ее отстранили от должности президента [14].
Сразу после импичмента президента Дилмы Русеф исполняющим обязанности бразильского президента был назначен Мишел Мигел Элиас Темер Лулиа, который в марте 2019 года был арестован в связи с подозрениями в коррупции. По мнению следствия, будучи президентом страны, он получил взятку 1 млн бразильских реалов при заключении контракта на строительство атомной электростанции «Ангара-3». Темер стал третьим президентом Бразилии, которого обвинили в коррупции, после ранее выдвинутых обвинений в отношении Дилмы Русеф и Луиса Инасиу Лула да Силва [15].
В итоге разочаровавшиеся в деятельности правительства и президента бразильцы в октябре 2018 года на президентских выборах выбрали президентом Жаира Мессиас Болсонару, который пообещал начать борьбу коррупцией [16].
По мнению большинства исследователей, проблемы борьбы с политической коррупцией в Бразилии осложняются неоднородностью государственных институтов, которые несут ответственность за борьбу с коррупцией, как по сфере применения, так и степени автономности, формированию и смежным институтам [17]. В большинстве своем контролирующие институты в недостаточной степени свободны от политического давления и, соответственно, не могут охватывать широкую сферу деятельности.
Проведенный авторским коллективом анализ субъектов борьбы с коррупцией в Бразилии позволяет с уверенностью утверждать о том, что субъекты борьбы с коррупцией в Бразилии представлены в виде институционной машины контроля за коррупцией, весьма дорогостоящей, довольно разветвленной и неподконтрольной. И при этом между субъектами, в нее входящими, практически не осуществляется никакого взаимодействия. Из-за этого деятельность субъектов по борьбе с коррупцией недостаточно эффективна. И вопреки ряду изменений на институционном и законодательном уровне в сторону ужесточения антикоррупционных мер, проявления коррупции для Бразилии остаются важнейшей из проблем. Таким образом, среди основных детерминант сложившейся ситуации в сфере борьбы с коррупцией в Бразилии следует отметить наличие немалого числа ограниченных в своих возможностях субъектов противодействия коррупции и весьма слабую взаимосвязь рассматриваемых институтов [18].
Между тем во всем мире в последние годы неуклонно растет внимание к проблеме взаимодействия и межведомственных подходов к государственной политике противодействия коррупции [19]. В области борьбы с коррупцией проблема координации является особенно острой, поскольку сложные формы коррупции требуют сочетания правоохранительных, нормативных, гражданских и административных мер реагирования. К сожалению, в Бразилии координация между учреждениями по обеспечению борьбы с коррупцией часто страдает от структурных и ресурсных ограничений, бюрократических патологий и политического вмешательства [20].