Материал: Основы права Учебник З. Г. Крылова

На основе административной правоспособности граждане вступают в административно-правовые отношения. В таких отношениях они могут выступать в качестве стороны, обязанной выполнять обращенные к ней требования административно-правовых норм, исходящих от органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц (например, обязанность соблюдать требования органов санитарно-эпидемического надзора); стороны, реализующей принадлежащие ей законные права и вступающей в связи с этим в правоотношения (например, реализуя право на защиту, гражданин обращается с административной жалобой, с иском в суд).

По способу возникновения административные правоотношения можно классифицировать на отношения, возникающие в связи:

а) с реализацией гражданами их законных прав (право на медицинскую помощь, право на обслуживание и др.);

б) с выполнением гражданских обязанностей (платить законно установленные налоги и сборы и др.);

в) с нарушением органами исполнительной власти, их должностными лицами прав и законных интересов граждан (отношение по жалобе);

г) с нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (ответственность за административное правонарушение).

Конституция РФ закрепляет право гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не противоречащими закону, например объявление забастовок, обращение в официальные инстанции и др.

По Конституции РФ гражданин вправе обратиться в государственные органы, органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями и жалобами, а также за получением информации, справок и других документов.

Ж а л о б а - это обращение в государственные и иные официальные органы к должностным лицам в связи с нарушением прав и законных интересов гражданина.

Общее право жалобы имеют все граждане. Специальное право жалобы предоставлено законодательством лицам как участникам гражданского и уголовного процесса, административного производства, трудовых споров и т.д.

Общее право жалобы можно подразделить на: 1) право на административное обжалование и 2) право на судебное обжалование.

Общее право на административное обжалование (далее - жалоба) регулируется частично Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г.* действует на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции РФ и другим законам), а также Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»**.

* См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 19.

** См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.

Обжалованы могут быть любые действия или бездействия работников государственных и общественных предприятий, учреждений как неправильные. Жалоба должна быть рассмотрена в срок до одного месяца. В ней должны быть указаны фамилия, имя и отчество лица, подающего жалобу, его адрес, сведения о месте работы или учебы. Анонимные заявления и жалобы не рассматриваются.

Судебное обжалование осуществляется в соответствии с вышеназванным Законом РФ от 27 апреля 1993 г. Граждане вправе обжаловать в суд единоличные и коллегиальные действия (решения) государственных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и должностных лиц,

Гражданин может обратиться по своему выбору или в суд, или в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в течение одного месяца. Если гражданину в удовлетворении жалобы будет отказано или он не получит ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Законом установлены сроки для обращения с жалобой в суд: в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, и одного месяца со дня отказа вышестоящим органом в удовлетворении жалобы.

Для некоторых категорий лиц гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, нормативными актами, определяющими особенности дисциплинарной ответственности, устанавливается иной порядок внесудебного и судебного обжалования.

Органы исполнительной власти

Исполнительная власть осуществляет государственное управление. Органы исполнительной власти обладают значительной юридической самостоятельностью по отношению к законодательной и судебной ветвям государственной власти. Они не подотчетны и не неподконтрольны органам представительной власти.

Органы исполнительной власти, в частности Правительство РФ, наделены правом законодательной инициативы, а также государственно-властными полномочиями по изданию правовых актов и контролю за их исполнением.

Органы исполнительной власти могут быть федеральными и исполнительными властями субъектов РФ.

В зависимости от характера компетенции различаются органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции - правительства, администрации субъектов РФ. Они осуществляют руководство большинством отраслей управления, обеспечивая экономическое, социально-культурное развитие на подведомственной территории.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями (например, Министерство здравоохранения РФ, Комитет Российской Федерации по металлургии и др.).

Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции, общие для всех отраслей и сфер управления (например. Министерство финансов РФ, Министерство экономики РФ и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов необходимо различать коллегиальные и едино начальные органы.

Коллегиальные органы представляют организационно оформленную группу лиц, принимающих решение большинством голосов (например, правительства, многие государственные комитеты и др.).

Единоначальные органы принимают решения по вопросам, входящим в их компетенцию, в лице их руководителя (например, министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Федеральные органы исполнительной власти, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, следующие: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, Главное управление охраны РФ, федеральные службы, Департамент налоговой полиции РФ, Агентство правительственной связи и информации, федеральный надзор России.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №3. Ст. 190.

Правительство осуществляет исполнительную власть в РФ, издает постановления и распоряжения.

Федеральные министерства, государственные комитеты и федеральные ведомства (комитеты, службы, агентства, департаменты) относятся к центральным органам федеральной исполнительной власти. Они действуют в пределах своей компетенции на всей территории РФ под руководством Правительства РФ. Положения о них утверждаются Президентом РФ или по его поручению Правительством РФ (например, Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России утверждено Указом Президента РФ 18 февраля 1993 г. № 234*, Положение о Министерстве юстиции РФ - Советом Министерства РФ 4 ноября 1993 г. № 1187**). Министры и председатели государственных комитетов РФ назначаются Президентом РФ и по должности входят в состав Правительства РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные министерства и государственные комитеты имеют равный правовой статус.

* См.: Российская газета. 1993. 10 марта.

** См.: там же. 14 декабря.

Руководители федеральных ведомств не входят, как правило, в состав Правительства РФ. Ведомства не входят в состав министерств и являются самостоятельными органами. Они действуют под руководством Правительства РФ.

Некоторые органы федеральной исполнительной власти подведомственны Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами: министерства обороны, внутренних дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ можно подразделить на органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Их формы не имеют общеустановленной унификации, поэтому наименования органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются, как правило, с учетом исторических и национальных традиций или зарубежного опыта. Система и формы органов исполнительной власти республик устанавливаются в их конституциях, а краев, областей, автономных образований - в их уставах.

Органы общей компетенции - это Советы Министров (правительства) республик в составе РФ, администрации краев, областей, автономных образований.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках являются министерства; государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В областях, краях, автономных образованиях органами исполнительной власти являются главные управления (управления, комитеты, отделы, департаменты).

Органы местного самоуправления

Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Сохраняет силу Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1 - 48, 77 - 79, 87 - 96 названного закона).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований; наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и должности иных выборных должностных лиц.

Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях (если такое право предусмотрено уставом).

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.

Полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные ст. 49 - 76 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», усилены гарантиями местного самоуправления, образуемыми в соответствии с федеральным законом.

Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.

Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

3.3. Государственная служба

Прежде чем рассматривать вопрос о государственной службе, следует выяснить, что такое «служба» вообще. В юридической литературе служба рассматривается как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводством, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей*.

*См.: БахрахД.Н. Административное право. М.: БЕК. 1996. С. 102.

В российском законодательстве нет единого нормативного акта, содержащего общее понятие служащего. Такое положение обусловлено многообразием социальных функций, выполняемых служащим, и множеством законодательных и иных правовых актов, регулирующих отдельные виды службы, что не позволяет установить единый критерий в определении понятия служащего. Поэтому предлагается такое определение понятия «служащий»: служащим признается гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий управленческую деятельность или социально-культурное обслуживание (преподаватель, врач) за вознаграждение.

Все служащие в зависимости от вида права собственности, на основе которого действуют организации, в которых они работают, могут быть служащими: частных предприятий, организаций; международных, иностранных организаций; государственных организаций, предприятий.

Государственные служащие - один из видов служащих.

Государственный служащий в широком смысле - лицо, занимающее должность в государственной организации (органе государственной власти, на предприятии, в учреждении), в узком смысле - лицо, занимающее должность в государственном органе.

Должность определяет права, обязанности и ответственность государственного служащего, требования к его профессиональной подготовке, содержанию выполняемой работы, что может быть сформулировано в должностных инструкциях.

Специальным законом, регламентирующим государственную службу, является Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (далее Закон Российской Федерации о государственной службе)*.

*См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2290.

Согласно ст. 1 данного Закона государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей*