Особенности международного и зарубежного нормативного регулирования антикоррупционного просвещения и формирования антикоррупционного стандарта поведения граждан
Кашкаров Алексеи Александрович
Заброда Дмитрии Григорьевич
Аннотация
Рассмотрены международные конвенциональные и рекомендательные акты, принятые ООН, СЕ и созданными ими организациями (органами), антикоррупционные стандарты, направленные на просвещение и формирование антикоррупционного поведения граждан, модельное законодательство СНГ и ряда государств, созданных на постсоветском пространстве.
Ключевые слова: просвещение, коррупция, антикоррупционные стандарты, антикоррупционное просвещение, законодательство, предупреждение коррупции, органы публичной власти.
Сведения об авторах:
Кашкаров Алексей Александрович, доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного права и криминологии Крымского филиала Краснодарского университета МВД России;
Заброда Дмитрий Григорьевич, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и административной деятельности ОВД Крымского филиала Краснодарского университета МВД России
Abstract
Features of international and foreign regulation of anti-corruption education and the formation of anti-corruption standard of behavior of citizens
The publication considers international conventions and recommendations adopted by the UN, CoE and the organizations (bodies) created by them, anti-corruption standards aimed at educating and formation anti-corruption behavior of citizens, model CIS legislation, and states created in the postSoviet space.
Keywords: education, corruption, anti-corruption standards, anti-corruption education, legislation, prevention of corruption, public authorities.
Поиск оптимальной модели предупреждения коррупции в России предусматривает создание такого нормативного и организационного механизма воздействия на лиц, выполняющих публичные функции, а также других граждан, при котором потребность в соблюдении законодательства в сфере борьбы с коррупцией воспринимается ими как внутренняя убежденность в целесообразности антикоррупционного поведения, его полезности как непосредственно для конкретной личности, так и для общества и государства в целом. Среди элементов такого механизма важное место занимают антикоррупционное просвещение и, соответственно, формирование устойчивого антикоррупционного стандарта поведения как осознанной необходимости.
В Российской Федерации осуществляется комплекс просветительских антикоррупционных мероприятий, антикоррупционные стандарты внедряются в системе государственной службы и в сфере бизнеса. В то же время нестабильность коррупционной ситуации в России свидетельствует о необходимости распространения антикоррупционных стандартов среди всех граждан России, зачастую являющихся субъектами коррупционных отношений, прибегающих к коррупции как способу удовлетворения собственных интересов и воспринимающих такую возможность как обыденность и допустимый вариант социально одобряемого поведения. По нашему мнению, решению этой задачи может содействовать изучение отечественного и зарубежного опыта антикоррупционного просвещения.
Так, в Комплексном плане просветительских мероприятий, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, в том числе на повышение эффективности антикоррупционного просвещения, на 2019-2020 годы указано, что реализация положений российского антикоррупционного законодательства и совершенствование правоприменительной практики предусматривают изучение различных аспектов международного и зарубежного опыта противодействия коррупции в целом и наиболее эффективных практик, способствующих повышению уровня правосознания граждан [1]. Изучение любого международного и/или зарубежного опыта в сфере предупреждения преступности - и коррупционная преступность не исключение - является одним из средств повышения эффективности деятельности субъектов профилактики, так как позволяет определить, какие механизмы, меры, средства, приемы, способы, методы и методики являются действенными, какие целесообразно «принять на вооружение», какие из уже существующих и используемых возможно и/или необходимо улучшить, а какие, наоборот, демонстрируют свою несостоятельность.
Общеизвестно, что основой деятельности субъектов предупреждения преступности является нормативная база, которая обеспечивает правоприменителей правовым инструментарием. Именно по этой причине мы рассматриваем особенности международного и зарубежного нормативного регулирования антикоррупционного просвещения и формирования антикоррупционного стандарта поведения граждан. Вовлечение граждан в антикоррупционную деятельность является залогом эффективности предупреждения коррупционной преступности. Уровень правовой культуры и правовой грамотности населения оказывает непосредственное влияние на формирование отношения к публичной власти, поведенческих стереотипов у конкретного индивидуума, определенной социальной группы и всего социума в целом. Низкий уровень правовой культуры порождает правовой нигилизм, отторжение норм права [2] и, как следствие, приводит к росту преступности, в том числе коррупционной направленности.
Следует отметить, что рассмотрение вопроса имплементации в России иностранного опыта в сфере предупреждения коррупционной преступности следует осуществлять на основе сравнительного анализа международного законодательства и национальных законодательств отдельных, наиболее успешных в данной сфере государств, а также государств, имеющих сходное с Россией становление и построение правовой системы.
В частности, в массиве антикоррупционных нормативных актов нами выделены следующие группы:
1) международные конвенциональные и рекомендательные акты, принятые ООН, СЕ и созданными ими организациями (органами);
2) модельное законодательство СНГ;
3) законодательство государств, созданных на постсоветском пространстве.
Например, Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей на 51-ом пленарном заседании 31 октября 2003 г. (см.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»), содержит ряд норм, касающихся антикоррупционного образования населения и использования антикоррупционных стандартов.
Статья 7 Конвенции рекомендует публичному сектору (в нашем понимании это органы публичной власти, к которым мы относим органы всех ветвей государственной власти, как федеральной, так и субъектовой, а также органы муниципальной власти) государств-участников использовать такие системы набора на службу, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц, которые способствуют реализации образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли соответствовать требованиям, которые выдвигаются должностными обязанностями (регламентами), в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения функций должностного лица органа публичной власти, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы сформировать целостное представление о возможных криминогенных рисках в сфере служебной деятельности должностного лица органа публичной власти, которые возникают в процессе прохождения службы в органах публичной власти. Указанные программы должны базироваться, строиться на кодексах и/или стандартах поведения должностного лица органа публичной власти в применимых областях.
Статья 8 Конвенции наделяет государства- участников внутренними дискреционными полномочиями по поощрению правомерного поведения должностных лиц органов публичной власти.
В указанной статье Конвенции отмечается, что ответственность, честность и, что самое главное, неподкупность должны стать основными принципами деятельности должностных лиц органов публичной власти. Честность и неподкупность должностных лиц органов публичной власти как в сфере служебной, так и в сфере неслужебной деятельности должны подтверждаться транспарентностью их доходов, расходов, инвестиционной деятельности посредством представления соответствующих деклараций контролирующим и надзирающим органам.
Статья 13 Конвенции предлагает укреплять участие институтов гражданского общества в антикоррупционной сфере с помощью таких мер, как проведение агитационной и пропагандистской работы по информированию широких слоев населения, способствующей созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах [3].
Формируя основные положения будущих антикоррупционных конвенций, ООН в своей Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях, утвержденной Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г., обязывает государства-члены: обеспечивать, а также в определенных случаях поощрять разработку моральных кодексов, кодексов поведения в области предпринимательской деятельности, стандартов или оптимальной практики, которые запрещают коррупцию, взяточничество и связанные с ними противоправные действия при осуществлении международных коммерческих операций [4]. С целью реализации указанной Конвенции ООН иной международной организацией, а именно Советом Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭРС) был принят ряд рекомендаций, в частности Рекомендация Совета ОЭСР по продолжению борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Recommendation of the Council for further combating bribery of foreign public officials in international business transactions). преступность просветительский антикоррупционный правовой
Одной из составных частей этой рекомендации является Руководство по лучшим практикам в сфере механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований (Good practice guidance on internal controls, ethics, and compliance; далее - Руководство), применяемое преимущественно для частных корпораций.
Некоторые из рекомендуемых мероприятий непосредственно обращают внимание на формирование, внедрение и поддержание антикоррупционных стандартов поведения работников. В частности, они касаются:
возложения обязанностей по соблюдению запретов на совершение коррупционных действий для работников всех уровней;
разработки и внедрения механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований антикоррупционной политики;
обеспечения коммуникации и обучения работников компании всех уровней по вопросам этики и соблюдения требований;
наличия дисциплинарных процедур в отношении не только нарушения законов о подкупе, но и программ и мер по этике и соблюдению требований компании;
обеспечения конфиденциальности приема сообщений о нарушении законов или профессиональных стандартов, защиты лиц, сделавших такое сообщение, и принятия адекватных мер в ответ на такие сообщения;
периодического пересмотра программ и мер по этике и соблюдению требований;
привлечения к разработке программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения антикоррупционных требований отраслевых профессиональных ассоциаций, оказания им помощи в распространении информации по вопросам противодействия подкупу, обучении и консультировании [5].
Комитет министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии принял Резолюцию о двадцати принципах борьбы с коррупцией, в которой предлагается: продвигать специализацию людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач; продвигать дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц, соответствующими средствами, такими как кодексы поведения; поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения [6].
Рекомендацией № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., утвержден Модельный кодекс поведения для государственных служащих [7]. Он предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих.
Кроме того, он является ориентиром для определения соответствующего поведения публичного служащего в различных ситуациях, в том числе и связанных с риском коррупции (например, столкновения интересов, соблюдения ограничений в политической или общественной деятельности, получения подарков, недолжной выгоды, распоряжения общественными и казенными средствами, отношений с бывшими государственными служащими).
Положения этого кодекса применимы также в отношении любого лица, работающего в частной структуре, которая выполняет задачу оказания публичных коммунальных услуг. В рамках СНГ действует Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление № 22-15) [8].
Так, для предупреждения коррупционных правонарушений предлагаются следующие меры: разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возникновению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных правонарушений; пропаганда антикоррупционных стандартов; установление для государственных и муниципальных служащих льгот, связанных с длительностью безупречной службы; предостережение о недопустимости совершения коррупционных правонарушений и др. Данный закон определяет и ряд антикоррупционных стандартов в различных сферах (гл. 3).