исполнение контракта.
Наличие специальных правил о поставке товаров для государственных нужд объясняется несколькими причинами:
) исключительная заинтересованность государства в обеспечении собственных интересов как участника гражданского оборота, приобретающего материальные блага. Последние необходимы для поддержания материально-ресурсной базы государства уже как участника публичных правоотношений.
) необходимость рационального использования бюджетных средств;
3) предотвращение злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.
Порядок планирования закупок позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих принципов бюджетной системы - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, устранит возможность злоупотреблений со стороны получателей бюджетных средств при осуществлении госзакупок, обеспечит соблюдение ими финансовой дисциплины, снизит риск нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Отсутствие более широкого нормативно-правового регулирования института планирования закупок, можно сказать, являлось одной из причин совершения правонарушений в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. На это проблему особое внимание обращали некоторые специалисты . Тем самым, есть надежды, что нормы нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", будут оказывать эффективное воздействие на недопустимость совершения противоправных посягательств в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Раздел 2. Планирование закупок с учетом бюджетного законодательства Российской Федерации
Самой начальной стадией формирование закупок является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:
планов закупок;
планов-графиков (ч.5.1 ст.16).
Планы закупок формируются заказчиками при этом, как и план-график, должны соответствовать федеральному закону о бюджете.
План закупок, как и план-график, должен соответствовать федеральному закону о бюджете.
Законодатель стремится к тому, чтобы каждая покупка, осуществляемая заказчиком, носила плановый характер. При этом устанавливаются случаи, когда план закупок может быть изменен. Например, в случаях изменения закона о бюджете, финансирования заказчика и при иных обстоятельствах.
Утверждается план закупок в течение десяти рабочих дней после доведения до заказчика лимита бюджетных обязательств или после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения, соответственно.
План закупок является основным документом. В нем должны содержаться ответы на следующие вопросы: что приобретается; с какой целью; в какой промежуток времени осуществляется покупка; какие денежные суммы готов выделить заказчик, чтобы приобрести предмет договора; зачем это приобретается?
Статья 16 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" устанавливает базис для планирования закупок. Конечно, появлению плана закупок предшествует еще один этап, состоящий из двух подэтапов: "план развития" и "бюджетирование", но он не является предметом регулирования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия: федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период; закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, законов субъекта РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете.
Согласно положениям п. п.3 и 4 ст.169 БК РФ (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 244-ФЗ, действующей с 1 января 2014 г.): проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период; проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период; проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов и городских округов; проект бюджета поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа поселения.
в случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования.
Фактом свидетельствующим о неразрывности и взаимозависимости бюджетного законодательства Российской Федерации и планирования закупок является тот факт, что в планы закупок включается с учетом положений бюджетного законодательства РФ информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода. При этом для такого случая предусмотрено, что информация вносится в планы закупок на весь срок планируемых закупок с учетом особенностей, установленных порядком формирования, утверждения и ведения планов закупок. Таким образом План закупок формируется на срок действия нормативных актов о бюджете (федеральном, муниципальном и пр.), то есть, на очередной финансовый год. Также предусмотрено включение информации и на плановый период в соответствии с соответствующими законами (напр. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"), а в отдельных случаях, в соответствии с бюджетным законодательством и по истечении планового периода.
Государственным или муниципальным заказчиком план закупок формируется в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ с учетом положений бюджетного законодательства РФ, что подчеркивает во многом приоритет бюджетного законодательства, при этом план закупок должен быть утвержден в течение 10 рабочих дней после доведения до соответствующего заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Согласно п.2 ст.219.1 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) показатели бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года. В свою очередь, в п.5 ст.217 данного Кодекса установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года;
бюджетным учреждением план закупок формируется при планировании финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Утвержден план закупок должен быть в течение 10 рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Согласно подп.6 п.3.3 ст.32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения составляется и утверждается в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Минфином России. Соответствующим актом является Приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения".
Планирование размещения заказа следует разделить на несколько этапов:
этап. Сбор информации - это кабинетные исследования: изучение "поля деятельности" для того, чтобы уточнить свои потребности и функции закупаемой продукции; изучение продукта, который необходимо закупить.
этап. Анализ потребностей и возможностей - изучение квалификации поставщиков; расчет общей потребности; оценка собственной производственной базы, с помощью которой можно осуществить поставку, установку, монтаж, обучение и т.п.
этап. Решение по стратегии закупок, т.е. определение и оценка способов поставки продукции:
вариант 1 - оптовые закупки;
вариант 2 - регулярные закупки мелкими партиями;
вариант 3 - закупки по мере необходимости и т.д.
этап. Выбор метода закупки.
этап. Оперативные решения могут потребоваться для обеспечения наиболее полной и эффективной поставки продукции необходимого качества, в частности следует определить:
какая продукция потребуется, когда и кому;
куда необходимо принять поставляемую продукцию;
какие дополнительные услуги и работы потребуются и как их обеспечить;
каковы общие издержки на осуществление поставки.
этап. Контроль за ходом проведения закупочных процедур.
этап. Анализ выполнения плана с целью определения его "узких" мест и принятия решения о корректировочных мероприятиях, которые обеспечат его безупречное выполнение.
этап. Корректировка плана в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, приводящих к невозможности его выполнения.
этап - Анализ всех стадий закупок в комплексе, с целью оценки эффективности планирования.
Неправильно считать, что планирование ограничено лишь действиями, предпринимаемыми только "до" других стадий (процедур, исполнение контракта). Ошибки, допущенные при планировании, обязательно отзовутся "эхом" на всех других этапах закупки. И только глубокий, всесторонний и систематический анализ всех стадий закупок в комплексе, позволит установить, было ли планирование эффективным или нет. Ведь важнейшим элементом функционирования системы закупок является оценка ее эффективности, поскольку только формальное осуществление процедур не позволяет достичь целей законодательства.
Но прежде чем решать вопрос о выборе предмета и способа закупки, необходимо четко сформулировать потребности и определить свое отношение к существующему рынку, т.е. ответить на ряд вопросов, в том числе:
какие функции должна выполнять закупаемая продукция?
какая продукция, способна выполнить требуемые функции?
какое количество продукции (исходя из потребности) необходимо?
какие используются стандарты качества (спецификации)?
соответствуют ли возможные поставщики требованиям конкурентоспособности, надежности, финансовой устойчивости и т.д.?
отвечает ли продукция возможных поставщиков принятым стандартам качества, а также собственным требованиям к качеству?
цены каких поставщиков, конкурентоспособны?
поставки каких поставщиков осуществлялись в срок и без рекламаций?
В Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ впервые применяется формула, принятая во всех развитых мировых практиках план закупок - план-график. Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг государственных нужд на финансовый год и являются основаниями для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др. План-график разрабатывается на 1 год.
Статья 21 посвящена одному из важнейших этапов системы планирования, предшествующему непосредственно закупочным процедурам. Нормы, заложенные в статье направлены, как на упорядочивание закупочной деятельности заказчиков, так и на информационную открытость и доступность для потенциальных участников информации о закупках.
Несмотря на то, что функционирование любой закупочной системы невозможно без планов-графиков закупок, упоминание о них введено лишь Федеральным законом от 24.07.2007 № 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", дополнившим статью 16 Закона о размещении заказов следующим пунктом: Заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи (ч.5.1 ст.16).
Этим же законом были внесены изменения в часть 7 Федерального закона № 94-ФЗ, в соответствии с которым Минэкономразвития России и Казначейство России издали совместный приказ от 27 декабря 2011 г. №761/20н "Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" (зарегистрировано в Минюсте России 9 февраля 2012 г. № 23186).
Законодателем в данной статье предусмотрены особенности включения информации в план-график на случай, когда установленный с учетом положений бюджетного законодательства РФ период осуществления закупки превышает срок, на который утверждается план-график. Такие случаи предусмотрены положениями п.3 ст.72 БК РФ. Как установлено в п.2 ст.72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных п.3 данной статьи. В пункте 3 указанной ст.72 БК РФ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ) говорится о следующих случаях заключения следующих контрактов: государственные контракты, предметом которых является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ; Государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; иные государственные контракты, заключаемые от имени России, субъекта РФ, муниципальные контракты, заключаемые от имени муниципального образования, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; государственные контракты, предметом которых является поставка товаров на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, предусматривающие встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения; государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.