ОСОБЕННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ КОНЦЕДЕНТОМ ОБЪЕКТА КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ ДО ПОДПИСАНИЯ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ
Преображенская Е.Е.
Студент магистратуры 3курс, Института права ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»
Россия, г. Челябинск
Аннотация: Статья посвящена рассмотрению особенностей содержания собственником имущества до подписания концессионного соглашения. В работе представлены результаты исследований проблем содержания собственником объектов теплоснабжения в отопительный период. Выводы проведенного исследования имеют практическое значение, могут быть использованы собственниками объектов теплоснабжения на практике.
Ключевые слова: Концессионное соглашение, Концессионер, Концедент, теплоснабжение, ФГУП, конкуренция.
имущество концессионный соглашение объект теплоснабжение
Annotation: The article is devoted to the consideration of the peculiarities of the property owner 's maintenance before signing the concession agreement. The paper presents the results of research on the problems of maintenance of heat supply facilities by the owner during the heating period. The conclusions of the study are of practical importance and can be used by owners of heat supply facilities in practice.
Keywords: Concession agreement, Concessionaire, Concedent, heat supply, FSUE, competition.
Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях (далее - Закон о концессионных соглашениях) принят более 10 лет назад. Данный закон урегулировал отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений. В ст. 1 Закона о концессионных соглашениях целями закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
Таким образом, законодатель установил основные цели заключения концессионных соглашений, (привлечение инвестиций и эффективное управление имуществом, находящимся в муниципальной и государственной собственности) и установил ряд запретов, в том числе в иных нормативных правовых актах:
1) В силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
2) Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
3) Согласно части 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 №190- ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении) передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты. Частью 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении установлено, что в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
Таким образом, можно сделать вывод, что законодателем введен фактически полный запрет на передачу имущества, находящимся в государственной или муниципальной собственности в аренду, единственным законным способом для получения прав пользования и распоряжения имущества, находящимся в государственной или муниципальной собственности, для заинтересованного лица является заключение концессионного соглашения. Исключения из этого правила установлены в п.1 ст.17.1 Закона о защите конкуренции, но эти исключения малочисленны и узкоспециальны.
Между тем, в настоящее время с учетом общероссийской практики заключения концессионных соглашений возникла необходимость внесения дополнений в ст.17.1 Закона о защите конкуренции в целях надлежащего соблюдения законодательства о концессионных соглашениях и защите конкуренции в Российской Федерации. В настоящее время собственник государственного или муниципального имущества нередко оказывается в ситуации, когда объект коммунальной сферы, принадлежащий собственнику имущества, вернулся в ведение собственника имущества в результате расторжения или окончания договора аренды, расторжения или прекращения концессионного соглашения, а также по другим основаниям. Обычно собственником имущества выступает муниципальное образование, которое в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отвечает за вопросы жилищно-коммунального комплекса, в числе которых организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и другие. Таким образом, собственнику необходимо в кратчайшие сроки решить вопрос об управлении объектом коммунальной сферы в целях непрерывного оказания услуг населению.
Наиболее целесообразным действием со стороны собственника имущества, будет передача полученного объекта коммунальной сферы муниципальному унитарному предприятию, ответственному за оказание коммунальных услуг в муниципальном образовании на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, либо собственник имущества вправе воспользоваться исключением, предусмотренным пп.3 п.1 ст.17.1 Закона о защите конкуренции, согласно которому допускается переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным и муниципальным учреждениям. Но данный способ не всегда является возможным, в муниципальном образовании может отсутствовать муниципальное предприятие ответственное за оказание коммунальных услуг, муниципальному образованию придется экстренно создавать МУП и закреплять за ним коммунальной сферы, в то время как многие коммунальные услуги должны оказываться непрерывно в течение всего календарного года.
Другим способом будет решение собственника имущества взять на себя управление и содержание (в том числе текущий и капитальный ремонт) объекта коммунальной сферы и проведение конкурса на оказание услуг по обслуживанию объекта коммунальной сферы на основании федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", но данный способ сопряжен с определенными сложностями: подготовка конкурсной документации и проведение конкурса требует продолжительного времени, также существует риск, что специализированные организации не подадут заявки на участие в конкурсе, кроме того, собственнику имущества необходимо будет нести расходы по содержанию объекта коммунальной сферы и оплачивать услуги специализированной организации. На основании изложенного можно сделать вывод, что для коммунальных услуг оказываемых непрерывно в течение всего календарного года данный способ является неприемлемым.
Третьим способом является учреждение Правительством Субъекта РФ ФГУП Областной сетевой теплоснабжающей организации, которому на праве хозяйственного ведения будут передаваться проблемные объекты теплоснабжения на всей территории Субъекта РФ. Данный способ сопряжен с целым рядом проблемных вопросов, Правительству Субъекта РФ будет необходимо принять решение о создании ФГУП. определить цели, предмет и виды его деятельности; утвердить устав создаваемого ФГУП; представить в соответствии с законодательством необходимые документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц. Также Правительство Субъекта РФ будет обязано полностью сформировать уставный фонд ФГУП в течение трех месяцев с момента государственной регистрации такого предприятия.
В тоже время, концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации исходит из того, что для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Случаи целесообразности создания унитарных предприятий определены в вышеуказанной Концепции.
Общеизвестным является факт о неэффективности ФГУПов и МУПов, в настоящее время наблюдается тенденция на их сокращение, реформирование и реорганизацию. По состоянию на 1 января 2018 года количество унитарных предприятий составило 18624, что на 39% больше, чем на 1 января 2013 года. Федеральная антимонопольная служба считает, что унитарные предприятия неэффективно используют государственное имущество, в том числе путем сдачи его в аренду в нарушение Закона о конкуренции, они оказывают наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках.
Таким образом, Правительство Субъекта РФ столкнется с большими сложностями при создании такого унитарного предприятия, ему будет необходимо обосновать создание ФГУП для управления проблемными объектами теплоснабжения, в то время как существуют способы управления объектами сферы теплоснабжения без или с минимальным участием Субъекта РФ.
Столкнется созданное Правительством Субъекта РФ ФГУП и с множеством другим проблемных вопросов: для деятельности теплоснабжающей организации необходимо иметь офисные и технические помещения, специализированную технику, обученный квалифицированный технический персонал, а в случае осуществления деятельности теплоснабжающей организации в разных населенных пунктах субъекта, то в каждом таком населенном пункте, управленческий персонал для осуществления деятельности ФГУП (бухгалтеров для ведения бухгалтерской документации ФГУП, экономистов для формирования бюджета ФГУП и защиты тарифов на поставку тепловой энергии, специалистов по работе с потребителями в целях заключения договоров на поставку тепловой энергии, юристов для отстаивания интересов теплоснабжающей организации и взыскания дебиторской задолженности с потребителей: физических и юридических лиц и другие), необходимо также иметь запас аварийного топлива, запасных частей для ремонта оборудования котельных, заключить договоры на поставку ресурсов (газоснабжение, водоснабжение, энергоснабжение и водоотведение), осуществлять деятельность по защите тарифов в тарифном органе субъекта РФ и многое другое. По нашему мнению, такому ФГУП понадобится от 2 до 5 лет для ведения своей деятельности по теплоснабжению надлежавшим образом. Банкротство унитарных предприятий из-за неэффективной убыточной деятельности и накопления многомиллионных долгов за коммунальные ресурсы, налоги и сборы также является в настоящее время частым явлением, у Правительства Субъекта РФ может не быть возможности погасить задолженность унитарного предприятия, в связи с чем может сложиться чрезвычайная ситуация во время отопительного сезона при которой котельные и тепловые сети окажется без обслуживания, и Правительству Субъекта РФ придется срочно решать этот проблемный вопрос. Также необходимо отметить, что такой способ решения проблемного вопроса полностью исключает государственно-частное партнерство.
Четвертым способом будет передача собственником объекта коммунальной сферы в концессию. Основными способами заключения концессионного соглашения является проведение конкурса на право заключения концессионного соглашения и частная коммерческая инициатива. При проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения собственник имущества обязан подготовить конкурсную документацию с учетом всех требований Закона о концессионных соглашениях, опубликовать конкурсную документацию на официальном сайте https://torgi.gov.ru/ и в СМИ, провести конкурсные процедуры, и заключить концессионное соглашение с победителем конкурса. Срок проведения конкурса от 6-7 месяцев и больше, до 6 месяцев и больше может уйти у собственника на подготовку конкурсной документации. При частной коммерческой инициативе лицо, заинтересованное в заключении концессионного соглашения, направляет в адрес собственника имущества предложение о заключении и проект концессионного соглашения, собственник имущества обязан согласовать проект концессионного соглашения с тарифным органом, рассмотреть предложение и проект концессионного соглашения и в случае принятия положительного решения разместить предложение и проект на официальном сайте https://torgi.gov.ru/, затем в случае если в течение 45 рабочих дней с момента размещения не будет поступления заявок от других заинтересованных лиц заключить концессионное соглашение с заявителем частной коммерческой инициативы, в случае поступления заявок, собственник имущества обязан опубликовать такую заявку на сайте https://torgi.gov.ru/ и провести конкурсную процедуру заключения концессионного соглашения. Срок частной коммерческой инициативы составляет 4-5 месяцев, в случае поступления хотя бы одной заявки к этому сроку можно добавить еще 12 месяцев.