В системе публичного регулирования общественных отношений особую роль приобретают послания Президента Российской Федерации; программы политических партий (в особенности партий, представленных в Государственной Думе); предвыборные программы партий, кандидатов на пост президента и, в определенной степени, кандидатов на пост Председателя Правительства РФ; выступления публичных лиц по отдельным вопросам внутренней и внешней политики страны, протоколы и декларации о намерениях по итогам совместных встреч лидеров страны с лидерами других стран и международных организаций. Нормативно-политические формы отличаются от правовых форм следующими особенностями.
Первая, это элемент обязательности для самих лиц, их принявших, и для лиц, входящих в круг властного воздействия данных лиц, можно даже сказать -«самообязывание» лица действовать в устанавливаемых им самим рамках.
Вторая особенность - наличие формы и ее открытость, доступность широкой публике. В одних случаях это будут некие документарные предписания (послания, программы партий, заявления органов власти), в других - публичные высказывания, зафиксированные в стенограммах, видео и аудиозаписи (обращения, пресс-конференции) или обнародованные в других формах.
Еще одна особенность состоит в том, что политические документы действуют до тех пор, пока они подкреплены волей к исполнению издавшего их субъекта. В то время как, например, правовые акты адресованы неопределенному кругу лиц (для всех) и являются действующими вне зависимости от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, остается или нет принявший их субъект у власти, т.е. они обладают свойством надэлекторальной устойчивости и пролонгированности действия.
Решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит Президенту Российской Федерации как главе государства. В соответствии с пунктом «е» статьи 84 и другими положениями Конституции Президент РФ определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
По своей конституционной природе Послание не может рассматриваться как юридический документ Президента, поскольку Конституцией предусмотрено только два вида правовых актов главы государства -- его указы и распоряжения. При этом Послание является значимым политическим и программным документом, адресованным, по сути дела, не только парламенту, но и всем другим органам власти в Российской Федерации, обществу в целом. При этом реализация основных положений является правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти [7].
Послания (обращения) высших должностных лиц государства как правовой институт существует во многих странах. В большинстве стран послания глав государств к парламенту выступают в качестве своеобразной программы законодательной деятельности парламента на текущий или предстоящий период. В США, например, ежегодные обращения Президента рассматриваются как изложение политической программы правительственной деятельности на предстоящий период [8]. Конституция Французской Республики закрепляет за Президентом полномочия по обращению с посланиями к парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о принимаемых мерах.
Сходство посланий российского Президента с зарубежными заключается в том, что они тоже не нуждаются в чьем-либо одобрении, отличие -- в бульшей политической окраске по сравнению с аналогами в США и Франции.
В послании дается оценка ключевым направлениям государственной политики во всех сферах экономической, социальной и общественной жизни, формулируются конкретные задачи органов власти и управления .
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране.
Послания Президента играют значительную роль не только в политическом, но и в правотворческом процессе. Законодательная деятельность Федерального Собрания осуществляется с учетом приоритетных задач, поставленных в ежегодных посланиях Президента. Законопроекты, которые вносятся Президентом и Правительством в целях реализации посланий Президента, рассматриваются в первоочередном порядке. Статус бюджетного послания Президента определяется, помимо Конституции, также и Бюджетным кодексом Российской Федерации, который в статьях 170 и 172 называет бюджетное послание Президента в качестве одного из оснований для составления проекта бюджета, определяющего бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (т. е. три года).
Таким образом, послание Президента - это документ, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства. Ряд исследователей считает, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна [9].
По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными полномочиями (п. “а”, “б”, “в”, “д” ст. 83 Конституции РФ), из которых вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию является политико-правовым документом, обязательным для рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством.
Интересно утверждение, согласно которому послание Президента, а также доктрины, концепции и стратегии относятся к актам содержательного стратегического характера, которые должны разрабатываться в целях реализации положений Конституции РФ [10].
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию дали импульс высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации к подготовке своих собственных политических обращений к нормотворческим органам о социально-экономическом положении, бюджетной политике и основных направлениях развития регионов. Данные политические документы были подготовлены в Санкт-Петербурге, Республиках Башкортостан, Дагестан, Татарстан, в Пермском крае, Тюменской, Калужской, Архангельской областях. Полномочия по определению основных направлений в области развития социально-экономической и бюджетной политики глава субъекта осуществляет с помощью специального политико-правового инструмента - послания региональным парламентариям.
Полномочия по обращению с посланиями вытекают из подп. "д. 1", "е" п. 7 ст. 18, п. 2 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также регионального законодательства.
Послания Президента РФ могут служить и основанием для их применения в судебном процессе.
Важным видом применения посланий Президента РФ в арбитражном судопроизводстве является подтверждение текущей экономической и политической ситуации в стране и в мире. Так, в решении арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу №А56-48663/2009 установлено, что «факт изменения экономических условий в стране подтверждается посланием Президента РФ Федеральному собранию от 05.11.2008, в котором отмечается, что начался мировой финансовый кризис, и что Россия также переживает экономический кризис». Также в решениях арбитражного суда Тюменской области по делам №А70-2901/2009 и №А70-4198/2009 учитываются выдержки из послания Президента РФ Федеральному собранию от 05.11.2008, предоставленные истцами в подтверждение своих доводов по данным делам.
В целях реализации ч. з ст.80 Конституции РФ (определение основных направлений внутренней и внешней политики) Президент РФ вправе издавать акты программно-политические характера.
Они занимают главное место в правотворческой деятельности главы государства и в большинстве своем утверждаются указами. Положение Президента РФ обязывает заниматься разработкой, реализацией своего политического курса и контролировать его исполнение. Позиция главы государства отражается в концепциях, доктринах, стратегиях и программах . В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно-политические установки. Программы, концепции, доктрины являются основной формой реализации конкретных полномочий Президента РФ как главы государства в различных областях государственной и социально-экономической жизни. Их необходимость и целесообразность вытекает из положений Конституции РФ и федеральных законов. В Конституции России упоминаются три программных и доктринальных
документа: Послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), Военная доктрина (п. «з» ст. 83), федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом Конституция лишь упоминает документы, не определяя их статус. В Конституции указано, что к ведению федеральных органов власти относится установление «основ федеральной политики» и «федеральные программы» в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст.71). Однако, что такое основы федеральной политики и федеральные программы, не определено и в дальнейшем правового регулирования и управленческого конституирования они не получили. С другой стороны, в последнее время принятие различных программных документов приняло массовый характер, почти все сферы общественных отношений охвачены ими и почти все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью.
Несмотря на значительное количество существующих программных и доктринальных документов в России так и не принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге зачастую затруднительно определить различие между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов(если они обладают признаками правового акта). Лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус и встроены в систему и иерархию нормативно- правового регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике.
Доктрина - основной политический и нормативно-правовой государственно-управленческий акт, задающий содержание государственной политики в области управления развитием страны, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
Можно предложить следующую классификацию политических доктрин
1.Общеполитические, претендующие на доминирование в глобальном масштабе
2.Отраслевые доктрины, без которых не было бы государственного строительства, ни экономического развития, ни координации всех звеньев внутри- и внешнеполитической деятельности государства и правительства. Это военные доктрины, социальные, демографические, транспортные и т.д.
Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют самодефиниции. Но и здесь заметна непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования определяет себя как «основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития». Военная доктрина - как «совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации». Доктрина развития российской науки - «система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения». Удивительно, но в этой ситуации неопределенности Конституционный Суд Российской Федерации еще и отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом. По сути - это указание на то, что исполнять доктрины и иные документы программного характера нет необходимости. Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.
В сфере публичного регулирования общественных отношений доктрины несомненно играют важную роль. Они могут распространяться на политику отдельного государства или действовать на субнациональном уровне. На них держится образование различных политических образований, мировая торговля . Такие доктрины могут закрепляться в законах, и тогда они являются источником права, либо закрепляться в документах, носящих такие названия как концепции, стратегии, и не носящие правового характера.
По мнению М.Ю. Погорелко имеются некоторые особенности принятия и реализации данных документов (доктрин, концепций, стратегий):
1. В последние годы наметилась тенденция увеличения числа программных документов и попыток решения всех более ли менее значимых проблем с их помощью (приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, стратегии развития проблемных регионов и отраслей и т. д.).
2. Условно программные документы можно разделить на документы, имеющие механизмы реализации (программы), и документы по сути декларативные, т. е. такими конкретными механизмами не обладающие (доктрины, концепции, стратегии и т. д.).
3. Отсутствие акта, регулирующего систему и статус программных документов, является одним из препятствий выстраиванию согласованной системы последних.
4. Большинство из документов требуют для своей работы незамедлительного принятия значительного количества дополнительных актов, что на практике практически не исполняется и что оставляет документ фактически не реализованным.
5. Среднесрочная и краткосрочная перспектива планирования, закрепляемая программными документами, не позволяет сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.
6. Отсутствие санкций за неисполнение программных документов подрывает их статус и управленческий потенциал.
7.Программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития [11].
8. Доктрина как источник и основание конкретной государственной политики представляет собой систему ценностей и целей, государственно- управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей развития.