Тамбовский государственный технический университет
Кафедра конституционного и административного права
Политико-правовые аспекты организации и деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации: история вопроса
Никулин Виктор Васильевич
доктор исторических наук, профессор
Россия, Тамбовская область, г. Тамбов
Вопрос о порядке и процедурах совершенствования конституционного устройства является одним из существенных элементов конституционного законодательства большинства современных государств, что не только правомерно, но и чрезвычайно важно, учитывая значимость этих вопросов для обеспечения сочетания устойчивости и обновляемости государственных институтов, динамичности и предсказуемости развития политических процессов.
Стремление обеспечить такое сочетание отчетливо проявляется в положениях главы 9 Конституции Российской Федерации, которая определяет порядок принятия конституционных поправок и пересмотра основного закона, в том числе и используя институт Конституционного Собрания. Положения этой главы конкретизируются федеральными конституционными и федеральными законами, необходимость которых в одних случаях прямо предусмотрена в тексте Конституции, а в других - вытекает из общего смысла конституционных положений. Вместе с тем, порядок избрания Конституционного Собрания, его численный состав, срок деятельности, основы порядка работы и многие другие особенности в Конституции не раскрыты.
Определить все эти положения призван федеральный конституционный закон. На сегодняшний день принят предусмотренный ст.137 Конституции закон об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также закон, конкретизирующий порядок принятия поправок к главам 9 Конституции]. Из предусмотренных Конституцией к обязательному принятию остался непринятым только ФКЗ о Конституционном Собрании, хотя история обсуждения данного закона насчитывает уже два десятилетия.
Конституционно-правовой статус Конституционного Собрания вытекает из ст. 135, которая устанавливает, что Конституционное собрание созывается в случае, если предложение о пересмотре положений ряда глав основного закона страны - «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» - будет поддержано 3/5 голосов общего числа членов Федерального Собрания. Политико-правовая природа Конституционного Собрания, его функции и место в системе государственной власти определены как функции представительного органа РФ, обладающим полномочиями учредительной власти. Согласно Конституции РФ Конституционное собрание - это государственно-правовой институт, предусмотренный положениями частей второй и третьей статьи 135 Конституции РФ.
Как известно, Учредительное собрание или Конституанта - это разновидность временно действующего представительного, парламентского учреждения, собрания депутатов, учредительное собрание народных представителей, созываемое для выработки или пересмотра конституции. Наряду с этой "учредительной властью" Учредительное собрание в период своей деятельности иногда может осуществлять также обычные функции органа законодательной власти. В современном смысле это понятие укоренилось в период Великой Французской революции конца XVIII века, когда оно стало символом борьбы с абсолютизмом, за конституцию и права граждан[2].
Теоретическим источником идеи Учредительного собрания стала идеология западноевропейского Просвещения. Суть идеи заключалась в неотчуждаемом праве всех народов самим выбирать свой политический и социально-экономический строй, свою форму правления. Учредительные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. Наиболее часто они формируются путем всеобщих и прямых выборов. По компетенции Учредительные собрания квалифицируются на суверенные и несуверенные. Суверенным является учредительное собрание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. Несуверенное Учредительное собрание разрабатывает и принимает проект конституции, но окончательное решение по нему принимается либо избирателями на референдуме, либо другим государственным органом. Первый опыт практической реализации идеи Учредительного собрания был осуществлен в Северной Америке, где он был положен в основу принятой в 1776 г. Декларации независимости североамериканских колоний Англии. В Европе первое Учредительное собрание было созвано во Франции. Национальное собрание в 1791г. приняло Декларацию прав человека и гражданина и установило первую демократическую конституцию, которая превратила Францию из абсолютной монархии в ограниченную. В XIX веке конституционная практика знает опыт созыва Учредительных собраний в Австрии, Франции, Италии, Польше, Литве, Латвии, Германии и многих других странах. В новейшее время идея Учредительного собрания помогла решить конституционные проблемы, например, в Испании. После смерти Франко в 1975 г. в стране были проведены многопартийные выборы в кортесы, которые объявили себя Учредительным собранием. Испанская Конституанта выработала новую конституцию, которая закрепила в этой стране монархическую форму правления. После утверждения в 1978 г. на референдуме новой испанской конституции Учредительное собрание самораспустилось. В 1993 г. после завершения гражданской войны Учредительное собрание было избрано и в одной из азиатских стран - Кампучии.
Имеет опыт созыва Учредительного Собрания, хотя и негативный, и Россия. Идея Учредительного Собрания широкое распространение получила после победы февральской революции 1917 г. Лозунг Учредительного собрания объединил все слои и политические силы российского общества, принявшие участие в Февральской революции. Даже социал-демократы - большевики, которые в каждом мероприятии Временного правительства усматривали «предательство народных интересов», из тактических соображений поддерживали идею созыва Учредительного собрания. Более того, одним из главных лозунгов октябрьского переворота был лозунг скорейшего созыва Учредительного собрания и обвинение Временного правительства в затягивании решения этого вопроса[3].
Очевидно, что любая революция с точки зрения государственного права есть акт нелегитимный. И, соответственно, характер новой революционной власти - временный, до стабилизации конституционного строя путем народного волеизъявления. Наряду с референдумом тогдашнее конституционное право отдавало предпочтение Учредительному собранию как форме народного волеизъявления. Так, профессор В.В. Водовозов, определяя юридическую природу Учредительного собрания, писал: "Почин их созыва принадлежит обыкновенно временному правительству, которое издает и избирательный закон для них. Им принадлежит вся власть учредительная, законодательная, исполнительная и судебная, во всей ее полноте. Они полновластны (суверенны), и никакая другая власть их законодательным образом не ограничивает"[3]. Собственно говоря, Учредительное Собрание, как нормальный орган пересмотра основных законов, известно государственному праву многих государств. Специфика ситуации России заключалось в том, что Учредительное Собрание в ней носило революционный характер и отличалось от Учредительных Собраний, учрежденных действующим конституционным правом современных государств по существу. Оно должно было стать учредительной (а не учрежденною) властью, неограниченно полновластным органом народной воли и его главная задача заключалась вывести страну из переходного состояния, когда правительственная власть является в полном смысле этого слова временной. Ее единственное призвание заключается в том, чтобы «ведать государственные дела до того момента, когда из рук полновластного учредительного собрания Россия получит законное, постоянное правительство»[4]. Таким образом, с теоретической точки зрения Учредительное собрание должно было учредить законную власть в стране, а временное правительство должно было обеспечить его созыв, чем оно собственно и занялось. Временный комитет Государственной думы выполнял функции российского правительства до 2 марта 1917 г. В результате соглашения между Временным комитетом и членами исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 3 марта было образовано Временное правительство. Согласно п. 4 Декларации о создании Временное правительство обязывалось начать «Немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны»[5]. Основываясь на начавшемся производстве по выборам в Учредительное собрание, 6 октября Временное правительство приняло решение о роспуске IV Государственной Думы. Одновременно были признаны утратившими силу полномочия выборных членов верхней палаты российского парламента - Государственного совета.
Выборы в Учредительное собрание прошли в ноябре 1917 г. Согласно положению о выборах, вся страна была разбита на избирательные округа, каждому из которых выделялась пропорционально численности населения депутатская квота в Учредительном собрании, т.е. примерно один депутат от 200 тысяч жителей. Принцип пропорциональности использовался не только для определения депутатской квоты для округов, но и при подведении итогов голосования. В выборах в Учредительное собрание участвовало немногим более 50 % избирателей. Этот кворум, хотя и был на пределе, тем не менее, обеспечивал легитимность высшего законодательного и представительного форума российского государства. В российскую Конституанту было избрано почти 800 депутатов. Безусловным лидером на выборах в Учредительное собрание стала партия эсеров, получившая более 40% голосов. Большевики заручились поддержкой почти 25% избирателей[6]. Можно констатировать, что подавляющее большинство голосов избирателей получили партии, которые в целом стояли на левых позициях, то есть признавали в качестве программной цели не капитализм, а социализм. Поэтому с таким составом Учредительного собрания имелся исторический шанс запустить конституционный процесс развития России по мирному варианту. Но дальнейшее развитие событий показало, что верх в ведущих левых партиях страны взяли партийные амбиции, а не интересы общества. 6 января СНК принял постановление о роспуске Учредительного собрания. 7 января ВЦИК утвердил это постановление СНК в качестве своего декрета. Декрет ВЦИК о роспуске Учредительного собрания был одобрен через несколько дней высшим законодательным и представительным органом трудящихся страны - III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов[7]. Таким образом, деятельность Учредительного собрания была прекращена грубым административным, насильственным способом. Негативные последствия роспуска Учредительного собрания были очевидны. Устранение его с политической арены с помощью силы, в конечном счете, усилило раскол российского общества, усилило ресурс гражданской войны, поскольку противники приступили к решению оружием того, что не удалось решить политическими средствами. Исторический шанс решить проблему легитимности власти конституционным путём был упущен, а сама идея Конституционного Собрания потеряла свою актуальность на долгие годы.
Возвращение к идее Конституанты, как средству выхода из сложнейшего экономического и политического кризиса, отмечено в российском обществе в начале 1990- годов. В условиях развала структур власти, отсутствия демократических институтов реформирования всей системы власти, Учредительное собрание стало рассматриваться как единственная возможность создания легитимной власти в России. После развала СССР в 1992 г. идея Учредительного собрания не была чужда Б.Н. Ельцину и его сторонникам, стремившиеся создать альтернативу съезду народных депутатов России, который не раз противопоставлял себя президенту и правительству.
В ноябре 1992 г. в Москве на учредительной конференции "Российского Учредительного союза" (РУС), на которой были представлены 36 партий и общественных организаций, в том числе 12 всероссийских, 13 Советов различных регионов и уровней, народные депутаты Российской Федерации и Санкт-Петербургского Совета, была впервые озвучена идея созыва Учредительного собрания. В январе 1993 года на научной конференции в Петербурге «Развитие конституционного процесса в России. Целесообразность и возможность созыва Всероссийского Учредительного Собрания», А. Собчак предложил рассмотреть вопрос о созыве Всероссийского Учредительного Собрания. Конференция приняла резолюцию, в которой говорилось, что «народы России находятся в тяжелейшем материальном, социальном и духовном состоянии. Категорически отвергая путь "разгонов" и "свержений" Конференция рекомендует единственно возможный законный и мирный путь выхода из кризиса - путь созыва УС, независимого представительного органа самого народа, призванного решить коренной вопрос жизни россиян - учредить новое государственное устройство России путем принятия новой Конституции[8].
Особую остроту вопрос о созыве Учредительного собрания приобрел летом - осенью 1993 года. Это были месяцы острейшего противостояния двух политических сил: президента РФ Б. Ельцина, правительства с одной стороны, и Съезда народных депутатов и Верховного совета Российской Федерации, выступавших против социально-экономической политики президента и правительства.
В разгоревшейся дискуссии сформировались две основные позиции. Авторы первой позиции (В.В. Бакатин, Г.К. Каспаров, А.Н. Яковлев, Г.Х. Попов и др.) считали, что вопрос о проведении Российской Конституанты уже созрел. Учредительное собрание должно было решить такие главные задачи, как вывод из кризиса российской государственности и принятие новой Конституции России. Оппоненты Учредительного собрания (В.С. Липицкий и др.) указывали на нелегитимность Учредительного собрания, поскольку этот законодательный и представительный орган не "прописан" в существующей российской Конституции. К тому же, сама реализация замысла учредительного собрания сложна по процедуре. В условиях социально-экономического и политического кризиса существует высокая вероятность провала в проведении выборов[9]. В отличие от первой позиции, в основе которой лежала демократическая эмоциональность в виде непогрешимости демократических процедур и желания народа изменить ситуацию, вторая позиция носила прагматический характер и исходила из реалий тогдашней России.