В феврале 2012 года после встречи с представителями политических партий, не прошедших государственную регистрацию, тогдашний президент РФ Д. Медведев поручил своей администрации к 20 марта представить предложения по подготовке проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, что привело к «возбужденному» политическому состоянию сторонников созыва Конституционного Собрания. Общественное обсуждение проблемы показало, что существуют различные мнения о необходимости созыва Конституционного Собрания. Одни считали, что закон о конституционном собрании принимать не следует для сохранения стабильности действующей Конституции РФ. Например, С. Шахрай, один из разработчиков Конституции РФ полагал, что пересмотр основ государственного строя, в ситуации финансового кризиса неприемлемо. Конституционное собрание, по его мнению, учредительный орган, который не обсуждает поправки к Конституции, он меняет Конституцию целиком. Тем более что в обществе существует консенсус по первой и второй главам Конституции, устанавливающие базовые ценности и права человека.
Что касается полномочий президента, правительства и парламента, то они могут уточняться с помощью поправок в Основной закон или принятия поправок в закон о правительстве[13]. Убежденными сторонниками созыва конституционного собрания и изменения основного закона, оставалась коммунисты, которые считали, что многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и "явными перекосами" в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция.
В конечном итоге инициатива по подготовке проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании не получила практического воплощения в какие - либо конкретные законопроекты, представленные в Госдуму. Созданная рабочая группа по рассмотрению вопроса во главе с первым заместителем главы президентской администрации В.В. Володиным пришла к выводу, что разработка законопроекта о конституционном собрании в настоящее время нецелесообразна. Такой вывод, очевидно, показывает, что власть не заинтересована в созыве Конституционного Собрания, опасаясь нагрева политических страстей и дестабилизации положения в стране.
В сентябре 2012 года Госдума отклонила законопроекты С. Ковалева и В. Б. Надеждина о создании Конституционного собрания, пролежавших в Госдуме более десяти лет. Шестая Госдума посчитала, что необходимо прекратить практику, когда "законопроекты долгими годами пылятся на парламентских полках". Принятие закона "О Конституционном собрании" при отсутствии инициативы по внесению изменений в конституции, то есть "при отсутствии надобности в созыве Конституционного собрания", созыв которого носит по своей сути специальный характер, входит в противоречие со смыслом 135-й статьи конституции, устанавливающей гарантии неизменности действия демократических институтов РФ[14].
Таким образом, желание оппозиции иметь инструмент изменения Конституции в виде Конституционного Собрания, так и остались ее желаниями. Очевидно и то, что никаких конкретных планов по изменению глав 1 и 2 Конституции, на сегодняшний день нет. Отсутствие в течение 20 лет Конституционного собрания не создавало явных политических проблем для власти и она не намерена что либо менять в этой ситуации. Это подтверждает и мнение Президента В.В. Путина, высказанное им в отношении изменения Конституции в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013года: «Убеждён, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного закона незыблемы. При этом жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершённый, мёртвый. Точечные коррективы других глав Основного закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой - необходимы»[15].
Таким образом, в среднесрочной перспективе каких- либо кардинальных изменений в Конституции ожидать не следует, следовательно, и принятие закона « О Конституционном собрании», которое бы позволило актуализировать процесс изменения глав 1 и 2 Конституции, для которых собственно и нужен созыв Конституционного собрания, не является на сегодняшний момент первостепенным. На сегодняшний момент в политическом и научном сообществе отсутствует сложившееся, четко понимаемое и согласованное представление о возможном составе КС, инициаторах и условиях его созыва, объемах и сроках его полномочий. Очевиден и другой вывод: круг основных проблем, являвшиеся предметом двадцатилетней дискуссии о Конституционном Собрании был и остается постоянным и в значительной мере узким. В отношении принципов формирования Конституционного Собрания обсуждались, в основном, четыре исходных принципа его формирования.
Первый: работоспособность, предполагающую оптимальное число членов КС. В зависимости от способа формирования Собрания его численность в законопроектах варьировалась от 100 до 1200 человек.
Второй: профессионализм, предполагающий разрешение дилеммы, кто должен заниматься изменениями Конституции России - профессиональные юристы и политологи, не связанные с государственными органами власти, то ли чиновники, имеющие опыт принятия государственных решений, то ли уполномоченные на то лица вне зависимости от их профессий.
Третий: представительность, когда новый текст конституционных норм рождается в столкновении политических и экономических интересов, социальных программ, отражающих существующие в обществе настроения. То есть члены Конституционного Собрания должны представлять существующие в обществе политические интересы, позиции, платформы и т.д. Четвертый: неангажированность, означающую беспристрастную объективность лиц, работающих над конституционной реформой. Члены КС не должны быть связаны личными или корпоративными интересам. По мнению участников дискуссии, этот принцип вряд ли удастся соблюсти ни при одном способе формирования Собрания.
Но участники дискуссии сходятся в одном: сердцевина проблемы создания закона о конституционном собрании - это создать такой механизм его формирования, который бы обеспечил бы ему полную поддержку общества и безусловную легитимность, чтобы не было впоследствии повода для обвинения конституционного собрания в политической ангажированности. Вторая дискуссионная проблема - это проблема способов формирования Конституционного Собрания. Обсуждались три способа формирования Конституционного Собрания: выборный, представительный и смешанный. При выборном способе предлагалось использование мажоритарной, пропорциональной и смешанной систем избрания членов Конституционного Собрания, а также вариант их избрания по платформам (проектам Конституции РФ).
Представительный способ формирования КС насчитывал несколько вариантов представительства: только от Федерального Собрания; от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации; от Федерального Собрания, Президента, Правительства, Верховного, Арбитражного и Конституционного Судов; «от всех», включая представителей органов самоуправления, научных сообществ, общественности и т.д. Смешанный способ формирования предполагал различные варианты соотношения между выборной и представительской частью Собрания: 50:50, 3х83. При этом 83 - представители субъектов, избираемых населением или законодательными органами власти; 83 - делегируются Президентом и Федеральным Собранием; 83 - избранные по пропорциональной системе.
Отсутствует и согласованное понимание и в самом вопросе о необходимости принятия закона о Конституционном собрании. С одной стороны сторонники принятия закона утверждают, что закон о Конституционном собрании является одним из последних конституционных законов, предусмотренных Конституцией РФ, отсутствие процедуры пересмотра Конституции политически опасно. Основное понимание сторонников Конституционного собрания заключается в тезисе, что глубинное обновление России возможно только при изменении Конституции, поэтому пришло время Конституционного собрания, которое необходимо для нереволюционного способа легитимации перемен, суть которых в модернизации современной российской власти. Наиболее последовательно отстаивают идею КС левая часть политического спектра России во главе с КПРФ, которая за последние годы разработала и внесла в Госдуму несколько законопроектов. Сторонники КС настаивают на том, что принятие закона "О Конституционном собрании позволит запустить процесс Конституционной реформы. Без этого закона невозможен «ремонт» Конституции. Конституционное собрание должно стать механизмом «ремонта» в форме обсуждения, внесения и принятия необходимых конституционных поправок. По мнению Г.А. Зюганова в первую очередь «надо перераспределить полномочия президента в пользу сильного правительства и парламента, поскольку многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и "явными перекосами" в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция.
Властная вертикаль должна быть под контролем народных избранников. На сегодняшний же день российский президент имеет полномочий в два, а то и в четыре раза больше, чем другие президенты, например президент США»[16]. По мнению коммунистов, необходимо внести в Конституцию также поправку, ограничивающую двумя сроками пребывание в президентском кресле одного и того же человека. Также надо закрепить в высшем законе страны прямые выборы Совета Федерации, губернаторов и мэров.
Эта позиция, по нашему мнению, не содержит в себе позитивного, созидательного потенциала, его сердцевиной является в первую очередь желание иметь инструмент влияния на политическую ситуацию в стране и давления на власть. Более конструктивной представляется позиция тех политиков и ученых, которые видят в действующей конституции важный фактор стабильности в стране, и тот факт, что имеющие в Конституции юридические механизмы позволяют проводить модернизацию системы власти в рамках существующего законодательства. Сторонники отсрочки принятия закона мотивированно говорят о том, что Конституция является не только юридическим, но и политическим документом. Поэтому наличие некачественного закона, способного изменить конституционный строй в стране, политически значительно опаснее отсутствия такого закона. В целом на сегодняшний день ситуация с разработкой и принятием конституционного закона о Конституционном Собрании представляется следующим образом. Институт Конституционного Собрания у нас еще не сконструирован даже на нормативном уровне. Двусмысленность и неточность конституционных положений, относящихся к Конституционному Собранию, требуют их дополнительного толкования Конституционным Судом, прежде чем они станут нормами федерального конституционного закона. Отсутствует сложившееся представление о составе Конституционного Собрания, условиях и инициаторах его созыва, объемах и сроках полномочий Собрания. Хотя за двадцать лет, прошедших с момента принятия российской Конституции насчитывается более десяти законопроектов о конституционном собрании только дошедших до Государственной Думы и рассмотренных в комитетах.
Еще больше было законопроектов, не рассмотренных ни в каком варианте. Во всех существующих проектах закона о Конституционном Собрании ключевым спорным моментом является механизм его формирования. Причем у сторонников каждого из альтернативных законопроектов имеется достаточно оснований считать свой законопроект предпочтительным, а противоположный - несостоятельным. У авторов законопроектов очевидно смешение двух разных вопросов. Возможности изменения Конституции РФ и необходимость в связи с этим разработки закона о Конституционном собрании или его формировании - два разных вопроса и они необязательно связаны между собой. Ведь действующая Конституция предусматривает процедуру внесения изменений в конституционный текст.
Имеются две такие возможности, то есть конституционные нормы можно менять в двух режимах. Первый режим связан с возможностью, хотя и непростой по процедуре, внесения изменений в те ее нормы, которые можно менять порядком принятия федерального конституционного закона о поправках к Конституции РФ. Такая процедура касается глав 3 - 8 Конституции. Вопрос об изменении глав 1,2 и 9 глав решается особо, во втором режиме. По сути, Конституция содержит запрет изменять эти три главы каким-либо иным образом, кроме как путем принятия новой Конституции. И для того чтобы могли состояться решения о принятии новой Конституции, в ней прописываются особые процедуры.
На сегодняшний момент по основам конституционного строя и правам человека и гражданина в обществе существует консенсус, они соответствуют международным стандартам. В обществе нет каких-либо существенных предложений по изменению глав 1,2 и 9. С этой точки зрения Конституционное Собрание абсолютно неактуально.
Законодательная практика последних лет дала ряд примеров внесения изменений в целый ряд статей Конституции Федеральным собранием, например, меняющих период легислатуры Государственной Думы и президента, объединение Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Стоящие на повестке дня конституционные законы, касающиеся, например, порядка формирования правительства, перераспределения полномочий от президента к парламенту могут с успехом решаться в рамках существующего законодательства. конституционный собрание правовой политический
Таким образом, в настоящее время нет ни политической, ни правовой потребности в формировании Конституционного Собрания. Вопрос о пересмотре отдельных положений действующей Конституции РФ может быть решен в рамках существующего законодательства.
Библиография
1.«Собрание законодательства РФ».
2.Революция и Учредительное собрание. Беседа с д.и.н. О.Н. Знаменским // Диалог. 1990. N 2. С. 74.
3.Кудинов О.А. Теоретические основы Учредительного собрания в России в 1917 году. // Журнал российского права, N 3, 2002 г., с. 54.
4.Гессен В.М. Русское Учредительное Собрание и выборы в него. Пг., 1917. С.20-21; Соколов К.Н. Учредительное собрание. Пг., 1917. С.19-20.
5.Смирнов А. Ф. Государственная дума Российской Империи 1906-1917 гг.: Историко-правовой очерк. М., 1998.
6.Протасов Л.Г. Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание: история рождения и гибели. М., 1997. С. 11., Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание: история созыва и политического крушения. Л., 1976. С. 338.