Правовая природа и система актов государственной экологической политики
И.О. Краснова
Аннотация
экологический политика закон правовой
Система актов государственной экологической политики включает Конституцию РФ в части экологических положений, федеральные законы, указы Президента РФ и нормативные акты Правительства РФ. Конституция как политико-правовой акт составляет принципиальную и устойчивую основу правового регулирования в этой области. В экологическом законодательстве экологическая политика определяется выборочно, не охватывая все сферы экологических отношений. Это не позволяет ясно понять, какие цели должны быть достигнуты в результате реализации закона. Предлагается восстановить существовавшую в советское время и используемую в зарубежном законодательстве практику включения в тексты законов положения о целях и задачах правового регулирования. Документы стратегического планирования характеризуются слабой согласованностью и разрозненностью, неясным соотношением по юридической силе и сферам регулирования. Предлагается не только придать системность работе органов государственной власти по выработке экологической политики, но и провести кодификацию подзаконных политико-правовых актов.
Ключевые слова: Конституция РФ; политико-правовой акт; документы стратегического планирования; охрана окружающей среды; экологическая безопасность; доктрины; концепции; стратегии; ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию; основы государственной политики.
Abstract
Legal Nature and System of State Environmental Policy Acts
Irina O. Krasnova,
The system of state environmental policy acts includes the Constitution of the Russian Federation in respect of environmental provisions, federal laws, decrees of the President of the Russian Federation and regulations of the Government of the Russian Federation. The Constitution as a political and legal act constitutes a fundamental and stable basis for legal regulation in this area. In environmental legislation, environmental policy is determined selectively, not covering all areas of environmental relations. This interferes with a clear understanding of what goals should be achieved as a result of the implementation of the law. It is proposed to restore the practice that existed in Soviet times and used in foreign legislation by including provisions on the goals and objectives of legal regulation in the texts of laws. Strategic planning documents are characterized by weak coherence and fragmentation, an unclear correlation in terms of legal force and areas of regulation. It is proposed not only to make the work of state authorities on the development of environmental policy systematic, but also to codify political and legal by-laws.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; political and legal act; strategic planning documents; environmental protection; environmental safety; doctrine; concepts; strategies; annual messages of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly; foundations of state policy.
Основная часть
Значение правового регулирования государственной экологической политики сегодня стремительно растет. Такой вывод вытекает из заметно увеличившегося на последние два десятилетия числа нормативных правовых актов, узко посвященных вопросу государственной политики в той или иной сфере общественной жизни. Этот процесс обусловлен сформировавшимся пониманием государственной властью необходимости обеспечить единство правового регулирования, создать правовую основу для стабильности и предсказуемости общественного развития на основе долгосрочных целей и задач. Нормативные правовые акты или специальные положения законов, посвященные различным видам государственной политики, способны наилучшим образом реализовать такую заинтересованность государства.
Государственная экологическая политика в условиях непрерывного процесса общественного развития не может оставаться неизменной. Возникающие экологические проблемы, новые знания о природе, экономические взлеты и падения, меняющиеся национальные интересы, колебания в шкале человеческих ценностей и многие другие факторы, сопутствующие развитию общества, заставляют государство устанавливать и менять политические приоритеты, отвечающие данному отрезку времени. Адаптивная изменчивость государственной экологической политики тем не менее не может быть неоправданной и беспредельной. Отсутствие таких необходимых признаков государственной политики, как устойчивость и предсказуемость, способно создать ложные цели и задачи общественного развития, поставить развитие на путь деградации.
Такую стабильность и предсказуемость призвана обеспечить прежде всего Конституция РФ - как политико-правовой акт, «носитель официальной государственной идеологии» Невинский В. В. Сущность и универсализация конституционных ценностей в современном обществе // Lexrussica. 2018. № 11. С. 106-121. и как правовой документ, цементирующий при данном политическом порядке систему основополагающих представлений об общественных ценностях, базовые установки и ориентиры организации жизнедеятельности в государстве.
В подтверждение тезиса о правовой природе Конституции РФ как о политико-правовом акте следует отметить, что политическими установками наполнена значительная часть текста, особенно гл. 1 и 2. Конституционные констатации выражают неизменные истинные постулаты, не подлежащие деформации, пренебрежению или отрицанию в законах и иных нормативных правовых актах. Так, конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду отражает неизменную цель правового регулирования в области охраны окружающей среды и устойчивое стремление государства к обеспечению реализации и защиты этого права.
Положения Конституции РФ (ст. 9), устанавливающие три формы собственности на землю и природные ресурсы, выражают безапелляционную исходную политическую установку на развитие природоресурсного законодательства в части регулирования отношений собственности и пользования, установления необходимых для сохранения основы жизни и деятельности народов ограничений прав и определения способов защиты этих прав. Именно конституционная политика государства не допускает исключения той или иной формы права собственности по отношению к конкретному виду природного ресурса из перечня, установленного Конституцией РФ. Примечательно, что именно ст. 19 отмененного в 2006 г. Лесного кодекса 1997 г. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610., согласно которой федеральная собственность являлась единственной формой собственности на лесной фонд, стала предметом рассмотрения Конституционным Судом запроса Администрации Хабаровского края и Правительства Республики Карелия о проверке на соответствие Конституции данной статьи как противоречащей ст. 9, требующей, по мнению заявителей, установления всех трех форм собственности на лесной фонд Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.. В своем решении Конституционный Суд РФ, подтверждая конституционность провозглашенной ст. 19 Лесного кодекса 1997 г. федеральной собственности на лесной фонд как единственной, указал, что закон не препятствует присвоению статуса собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности лесам, расположенным на землях других категорий.
В контексте конституционных экологических прав нельзя не обратить внимание на преамбулу к Конституции РФ, провозглашающей «ответственность многонационального народа Российской Федерации за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями». Это конституционное положение, по сути, наделяет будущие поколения наравне с живущими правом жить в благоприятных природных условиях, а государственная экологическая политика призвана не только сохранить природу как основу жизни и деятельности существующих народов, но и обеспечить право не родившихся еще поколений на природные ресурсы как основу жизни будущих людей в долгосрочной перспективе.
Важную роль в процессе создания конституционной основы государственной экологической политики играют некоторые иные конституционные права граждан, которые находятся в сложной многокомпонентной взаимосвязи с конституционными экологическими правами. Так, право человека на охрану здоровья «Здоровье как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охра-няемое государством, Конституция Российской Федерации относит к числу конституционно значимых ценностей, гарантируя каждому право на охрану здоровья, медицинскую и социальную помощь» (опре-деление Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24.06.2019 № 74-КГ19-5 // URL: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-sudebnoi-koNegii-po-grazhdanskiiri-delaiTi-verkhovnogo-suda- rossiiskoi-federatsii-ot-24062019-n-74-kg19-5/). как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством Алексеев А. Ю. Юридический казус или небрежность: после анализа испытаний, проводимых в специаль-ных подразделениях Российской Федерации // Мировой судья. 2019. № 4. С. 37-40., обеспечивается в том числе мерами охраны окружающей среды. Поддержание благоприятных природных условий жизнедеятельности как цель государственной экологической политики основывается на положении Конституции РФ, провозглашающей Россию социальным государством (ст. 7), в котором создаются условия для достойной жизни человека. Признано, что природа и ее благоприятное состояние являются детерминантами не только здоровья человека, но и благополучия, становясь неотъемлемым элементом качества жизни Environmental quality of life // URL: https://www.oecd-ilibrary.org/environment/green-growth-indicators-2014/ environmental-quality-of-life_9789264202030-9-en#:~:text=Environmentalqualityof20life.Environmentaloutc omesareimportant,canresultfromandcauseunsustainabledevelopmentpattems.. В современных условиях достойная жизнь человека не может рассматриваться без учета экологических условий «Доминирующей идеей совершенствования экологического законодательства должна стать концеп-ция качества жизни, основанная на обусловленности уровня жизни и здоровья людей состоянием экологической безопасности» (Умнова И. А. Экологическая конституция в механизме правового обес-печения качества жизни // Охрана окружающей среды и качество жизни: правовые аспекты : сб. науч. трудов Центра социал. науч.-информ. исслед. ИГП РАН. Серия «Правоведение» / отв. ред. Е. В. Алферова, О. Л. Дубовик. М., 2011. С. 26-27)..
Исходя из признания Конституции РФ политико-правовым актом, составляющим правовой фундамент государственной экологической политики, следует учитывать экологические нормы, которые формулируются в виде декларативных и недостаточно юридически определенных констатаций и в полном смысле не могут отражать все многообразие меняющихся во времени политических приоритетов государства и сложное содержание государственной политики, целей, мер ее реализации в той или иной области. Определение содержания государственной экологической политики требует дополнительного правового регулирования.
На этом пути встает ряд вопросов, связанных с выбором наиболее приемлемой формы права для правового регулирования отношений государственной экологической политики, приемлемой юридической техники, которая способна наиболее эффективным образом выразить суть этой политики, обеспечить ее формирование и развитие, решить, существует ли специальный механизм контроля за исполнением и соблюдением правовых актов и отдельных правовых норм закона, прямо выражающих государственную экологическую политику, либо достаточно применения традиционных норм о государственном контроле и юридической ответственности.
Следует признать, что устойчивой системы правового регулирования государственной экологической политики не сложилось, притом что формально создана прямая законодательная основа государственной экологической политики, представляющая собой прочный правовой фундамент и гарантирующая долгосрочность идейной позиции государства применительно к охране окружающей среды.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. в преамбуле декларирует, что закон в целом со всем многообразием своих институтов «определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды». Сформулированы и цели политики: «сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности». Однако закон не охватывает всего спектра экологических отношений. В федеральных законах, определяющих режимы использования и охраны отдельных природных объектов, констатация целей и направлений экологической политики часто отсутствует, оставляя вопрос о понятной идейной позиции государства в соответствующих сферах открытым. Так, не определена государственная политика в Водном и Лесном кодексах Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 30.12.2021) ; Лесной кодекс Рос-сийской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 30.12.2021) (здесь и далее, если не указано иное, документы приводятся по СПС «КонсультантПлюс»)., федеральных законах «О континентальном шельфе» Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»., «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».. Соответственно, долгосрочные цели, задачи и ожидаемые результаты правового регулирования, составляющие содержание государственной экологической политики Русин С. Н. Экологическая политика и право. Проблемы формирования и реализации // Экологическое право. 2016. № 3. С. 9-15., теряют свою ясность.
Как общеобязательный свод правил в той или иной области, закон не предназначен для выявления спонтанно возникающих общественных проблем, постановки политических задач, установления правовых и организационных мер для их решения в меняющихся условиях развития. В этих условиях активно формируется система документов стратегического планирования, а также иных актов государственной экологической политики, направленных на постановку политических задач на данную стратегически ограниченную перспективу. С точки зрения правовой природы и юридической силы таких документов сложилась достаточно неопределенная ситуация.
В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании» Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378. выделяются виды таких документов: стратегический прогноз, прогноз социально-экономического развития, документы в сфере обеспечения национальной безопасности, стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития, ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Сам Закон не устанавливает, в какой форме права должна находить свое внешнее выражение государственная политика. Собственно, не предписывается, должен ли это быть нормативный или ненормативный правовой акт. Для таких актов установлен особый порядок внесения изменений в виде корректировки документов стратегического планирования без изменения периода их действия.
Участниками стратегического планирования являются только органы государственной власти и органы местного самоуправления. Другие субъекты политического процесса исключены. Хотя органы законодательной власти упомянуты в качестве участников стратегического планирования, но в соответствии с конституционной процедурой и полномочиями Федерального Собрания Российской Федерации законы принимаются, а не утверждаются и не одобряются Государственной Думой РФ. Данное несоответствие, по сути, составляет дефект закона о стратегическом планировании.
Для определения государственной политики Президент РФ активно пользуется своим конституционным полномочием по принятию указов и распоряжений, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. При всей бесспорности этой конституционной нормы и ее толкования установление практического соответствия указов Президента по вопросам экологической политики федеральным законам является непростой задачей. Это связано с возникновением ситуаций, когда одно и то же правовое явление, урегулированное одновременно указами Президента РФ и федеральными законами, обозначается разными юридическими терминами. Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О Стратегии экологической безопасности на период до 2025 года» Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Феде-рации на период до 2025 года». содержание государственной политики в области экологической безопасности включает обеспечение «качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики». Федеральный закон «Об охране окружающей среды» включает в содержание «государственной политики в области охраны окружающей среды» (преамбула) «сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений». Таким образом, государственная политика в отношении одного и того же правового явления определяется разными юридическими терминами: политикой в области экологической безопасности и политикой в области охраны окружающей среды. Возникает ситуация правовой неопределенности, когда невозможно установить соответствие или несоответствие указанных актов закону и их сопоставимую юридическую силу.