По смыслу Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ по всем вопросам, в том числе по вопросам внутренней и внешней политики, должны соответствовать одновременно Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что такие нормативные правовые акты носят «четко выраженный подзаконный характер» Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 3-10.. Юридическая сила указов Президента РФ как подзаконных актов единодушно признается в науке конституционного права «Указы главы государства отличаются своим подзаконным характером и занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии нормативных правовых актов, поскольку не должны противо-речить нормам» (Лебедева Н. В. Акты Президента Российской Федерации в системе источников консти-туционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 7. С. 45-48). и общей теории права Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. М. : Юрист, 2002. С. 227 ; Проблемы науки консти-туционного права : монография / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург : Изд-во Ураль-ской гос. юрид. академии, 1998. С. 39-51 ;Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Новая редакция с поправками. 3-е изд. М. : Проспект, 2021.. Вместе с тем положение о необходимости соответствия указов и распоряжений Президента РФ федеральным законам вносит некоторую долю неопределенности в вопрос о соотношении указов Президента РФ и федеральных законов. Так, имеются случаи, когда провозглашенное указом Президента РФ направление государственной экологической политики требует изменения соответствующей нормы закона.
В силу ст. 105 Конституции РФ, федеральные законы принимаются самостоятельно, в соответствии с законодательной процедурой, Государственной Думой в порядке голосования с последующим одобрением Советом Федерации, подписанием и обнародованием Президентом РФ. В своей законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ не обязано руководствоваться, исполнять либо соблюдать указы Президента РФ. Тем самым не гарантируется достижение соответствия принятого Президентом РФ указа о политике федеральному закону.
К примеру, Основами государственной политики в области экологического развития Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012). Указ Президента РФ от 11.03.2019 № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/44066. предусмотрен переход с «платежей за сверхлимитное загрязнение на практику возмещения вреда». Несмотря на это, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» плата за выбросы и сбросы в пределах временно разрешенных выбросов и сбросов сохранена и поныне (ст. 16.2, 16.3, 16.4).
Другим аспектом проблемы соответствия указов Президента РФ федеральным законам являются случаи, когда указ регулирует отношения применительно к абсолютно новому правовому явлению, не урегулированному федеральным законом. Так, в 2019 г. указом Президента РФ утверждены Основы государственной политики в области химической и биологической безопасности19. На момент принятия указа правовое регулирование биологической и химической безопасности на уровне федерального закона отсутствует. Конституционность (соответствие Конституции РФ) такого указа может вызвать сомнения, поскольку он противоречит ст. 80 Конституции РФ, предусматривающей, что основные направления внутренней и внешней политики государства определяются Президентом РФ в соответствии с федеральными законами. Полностью отсутствует и правовое регулирование в форме федерального закона применительно к отношениям по охране климатической системы. При этом распоряжением Президента РФ в 2009 г. утверждена Климатическая доктрина Российской Федерации СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6305.. В науке конституционного права такая ситуация фактически оценивается как негативная Кутафин О. Е. Источники конституционного права РФ. М. : Юристъ, 2002. С. 88..
Спорный вопрос об опережающем правовом регулировании указами Президента РФ отношений, не урегулированных законом, неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ. В постановлении от 30.04.1996 №7-П Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 02.03.1996 № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21.02.1996 «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17.10.1995 «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 09.11.1995)» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 4. КС РФ выразил позицию о том, что при отсутствии федерального закона Президент РФ вправе восполнить пробел в правовом регулировании соответствующих общественных отношений, требующих законодательного разрешения, если его указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Действие таких указов ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Конституционным Судом РФ определены и дополнительные условия, при которых указы Президента РФ по не урегулированным в законодательстве вопросам признаются конституционными: указ принят в ситуации рассогласования всей системы правовых норм в данной сфере, федеральный законодатель уклоняется от регулирования этого вопроса длительное время, Президент РФ исполняет возложенные на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, действие указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П «По делу о проверке конституцион-ности Указа Президента Российской Федерации от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 6..
Остается ожидать, что с принятием Федерального закона «О биологической безопасности» Проект федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в 1-м чтении 21.01.2020) соответствующие коррективы будут внесены в Указ Президента РФ «Об основах государственной политики в области химической и биологической безопасности».
Юридическая сила и назначение ежегодных посланий Президента РФ, входящих в перечень документов стратегического планирования, в определении государственной политики остается предметом научных дискуссий. Высказывается мнение, что ежегодные послания Президента РФ не являются нормативными правовыми актами, поэтому не являются полноценно императивными, т.е. обязательными для исполнения и соблюдения субъектами права. Они выступают скорее источником идей для законодательной инициативы и одновременно «императивным целеполаганием» для законодательного органа «Послание Президента Российской Федерации не имеет определенного предмета ведения и террито-риального ограничения, является политико-правовым ориентиром при выявлении идеи законотвор-чества» (Фомичева О. А. Формы реализации законодательной инициативы Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 4. С. 49-52).. Высказывается альтернативная точка зрения об «императивности взглядов», выраженных в посланиях Президента, что обусловлено «особым положением главы государства, избранного народом» Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М. : Статут, 2017..
Вступая в дискуссию, можно частично поддержать обе позиции. Прежде всего, ежегодные послания действительно не содержат норм права и поэтому не являются обязательными для исполнения на всей территории РФ подобно нормативным указам и распоряжениям Президента РФ. Кроме того, ежегодные послания адресованы законодательному органу, а в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ не осуществляет руководство этим органом, не может устанавливать правила и содержание его деятельности, давать ему обязательные для исполнения предписания. Поэтому ежегодные послания Президента РФ не могут быть признаны в полном смысле нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения, соблюдения и применения. Однако Президент РФ в рамках своих конституционных полномочий по определению внутренней и внешней политики государства для этой цели использует свою конституционную функцию по ежегодному обращению к Федеральному Собранию с посланиями. Таким образом, внутренняя и внешняя политика, принятая в соответствующей форме права (указ, распоряжение Президента РФ), уже имеет обязательную юридическую силу, а ежегодные обращения Президента в этом процессе выступают этапом определения такой политики, неразрывно связанным с последующим принятием в случае необходимости указа или распоряжения. Кроме того, как глава государства и одновременно как орган государственной власти Зуйков А. В., Валуева О. М. О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 53-57., осуществляющий «общее руководство Правительством РФ» (ст. 83) - исполнительной властью, путем ежегодного обращения с посланиями к Федеральному Собранию РФ Президент РФ обеспечивает связь между законодательной и исполнительной властью на федеральном уровне и единство публичной власти (ст. 80). Право Президента РФ отклонить федеральный закон, поступивший ему на подписание (ст. 107), является правовым механизмом контроля за реализацией государственной политики на уровне законодательного органа. В этой ситуации ежегодные обращения Президента РФ с посланиями к Федеральному Собранию приобретают свойства «квазиимперативного» акта, формы «мягкого права», признаваемой в международном публичном праве в качестве источника правового регулирования международных отношений с участием государств. Провозглашенная официальная позиция главы государства обладает высоким авторитетом в инструментарии управления государством, оказывая мощное влияние на законотворческий процесс и исполнительнораспорядительную деятельность органов государственной власти при формировании государственной политики, выступая «источником идеи, определяющей перспективы и пределы законотворческой инициативы» Фомичева О. А. Указ. соч..
К настоящему моменту можно наблюдать процесс активизации деятельности органов государственной власти по принятию самых разнообразных по тематике и сферам правового регулирования документов государственной экологической политики: стратегий, доктрин, прогнозов, основ государственной политики в той или иной области общественного развития.
При этом неконтролируемый рост их числа и не всегда поддающееся логическому объяснению разнообразие форм права, используемых для выражения государственной экологической политики, вызывает активную дискуссию в науке права. Не ограничиваясь безусловным признанием значимости политико-правовых актов как для оперативного решения возникающих проблем на основе действующего законодательства, так и для его дальнейшего развития и совершенствования, наука экологического права выявляет и множество негативных характеристик, таких как отсутствие законодательной основы для выполнения некоторых политикоправовых актов «В стране еще в 2002 г. была принята Экологическая доктрина. Но законодательная база для эффектив-ного управления в этой сфере так и не сформирована» (Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография. М. : Проспект, 2017)., фактическая необязательность их исполнения, неполное отражение проблем в рамках заявленной в политико-правовом акте темы.
К этому можно добавить, что не всегда представляется возможным установить иерархию актов, посвященных определению политики в одной и той же области общественных отношений, но принятых различными органами государственной власти. Так, возникает вопрос, в каком соотношении по юридической силе находятся Доктрина энергетической безопасности, утвержденная указом Президента РФ Указ Президента РФ от 13.05.2019 № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 20. Ст. 2421., и Энергетическая стратегия России на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года» // СЗ РФ. 2020. № 24. Ст. 3847., параллельно регулирующие в том числе вопросы развития топливно-энергетического комплекса. При этом, Доктрина конкретизирует и развивает положения различных перечисленных в тексте стратегий, а Стратегия энергетической безопасности «обеспечивает реализацию» в том числе Энергетической доктрины. Что первично - остается неясным.
Для осмысления места и роли политикоправовых актов в системе права, выявления их юридических характеристик, а также выработки предложений по совершенствованию деятельности органов государственной власти по определению государственной политики может оказаться целесообразным использование метода научно-теоретической систематизации таких актов.
По своему назначению и роли в определении государственной политики политико-правовые акты можно объединить в три группы.
В первую группу входят документы стратегического планирования, виды которых предусмотрены Федеральным законом «О стратегическом планировании». В соответствии с законом они включают стратегии социальноэкономического развития, регионального и отраслевого развития, прогнозы и различного рода программные документы, государственные программы, планы деятельности органов государственной власти, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
К документам стратегического планирования можно отнести практически все стратегии, касающиеся прямо либо частично экологической безопасности. Это утвержденные указами Президента РФ стратегии экологической безопасности, экономической безопасности, основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности, доктрины информационной, энергетической и продовольственной безопасности и множество иных (промышленная, пожарная безопасность, ядернаяи радиационная, безопасность в чрезвычайных ситуациях). К документам стратегического планирования по вопросам национальной безопасности можно также отнести основы государственной политики в области международной информационной безопасности, в области чрезвычайных ситуаций, международной информационной безопасности, промышленной безопасности, стратегию развития и обеспечения национальной безопасности Арктической зоны.
Большое значение с точки зрения определения приоритетов государственной политики имеют стратегии использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов. В их число входят Водная стратегия, Стратегия развития минерально-сырьевой базы, Стратегия сохранения редких животных, Стратегия развития лесного комплекса Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р (ред. от 17.04.2012) «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» ; распоряжение Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года» ; распоряжение Правительства РФ от 17.02.2014 № 212-р «Об утверждении Стратегии сохра-нения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Россий-ской Федерации на период до 2030 года» ; распоряжение Правительства РФ от 11.02.2021 № 312-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года». Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Феде-рации» ; распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Россий- скойФедерации» ; Морская доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 26.07.2015) ; рас-поряжение Правительства РФ от 22.12.2011 № 2322-р «Об утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года» (вместе с Планом мероприятий) ; распоряжение Правительства РФ от 22.04.2015 № 716-р (ред. от 30.04.2018) «Об утверждении Концепции формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации»..