Документы стратегического планирования предназначены для определения национальных интересов, установления стратегических национальных приоритетов государственной политики, целей и задач общественного развития и национальной безопасности, тенденций, возможностей, способов достижения декларированных целей.
Вторую группу политико-правовых актов образуют акты, не обладающие столь ясными юридическими характеристиками, как документы стратегического планирования. Это основы государственной политики РФ по отдельным направлениям общественного развития и стратегии, касающиеся государственной политики за пределами национальной безопасности. В отличие от документов стратегического планирования, порядок принятия таких актов, правовые формы, требования к содержанию законодательно не определены вообще, хотя их легитимность подтверждена, вероятно, самым надежным образом - Конституцией РФ. В соответствии с п. «е» ст. 71 к исключительной компетенции РФ, в частности, относится установление основ федеральной политики в области экологического развития. Основы государственной политики в области экологического развития, утвержденные Президентом РФ в 2012 г. в абсолютно неопределенной форме права (не указом и не распоряжением), предназначены для определения стратегической цели, основных задач государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Среди установленных Основами задач - решение экологических проблем, продублированных в Стратегии экологической безопасности. Это, как и в Стратегии, внедрение экологически эффективных инновационных технологий, предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду, определение условий хранения и захоронения отходов, сохранение природной среды, в том числе животного и растительного мира. Встает риторический вопрос - в чем смысл действия нескольких актов, практически дублирующих друг друга в части задач, стратегических целей и политических приоритетов? Декларированы и задачи государственной политики, не звучащие в иных документах, однако усмотреть логику в этом перечне крайне сложно.
Государственная экологическая политика выражена также в документах, именуемых концепциями и доктринами, образующих третью группу политико-правовых актов. Применительно к таким актам правовое регулирование их принятия, назначения и формы права отсутствует полностью. Формально их нельзя включить в число документов стратегического планирования, поскольку такие виды документов буквально не упомянуты в ст. 11 Закона о стратегическом планировании. К их числу можно отнести Климатическую доктрину, Экологическую доктрину, Морскую доктрину, Концепцию развития системы особо охраняемых территорий, Концепцию мониторинга выбросов парниковых газов33. Некоторые из этих документов дублируют сферу государственной политики, цели, задачи и приоритеты, уже декларированные в иных политико-правовых документах. Так, Концепция мониторинга выбросов парниковых газов, по сути, дублирует Климатическую концепцию. Экологическая доктрина посвящена тем же вопросам, что и Основы государственной политики в области экологического развития. Смысл принятия нескольких политико-правовых документов по одному и тому же вопросу становится трудно объяснимым. Нередко, но и бессистемно дублируются и политические приоритеты. Так, Экологическая доктрина приоритетным направлением деятельности государства и общества определяет сохранение природы и улучшение окружающей среды, что звучит достаточно абстрактно. Такие же приоритеты установлены соответствующими стратегиями, упомянутыми выше.
Непросто определить и назначение таких документов. Так, лишь в некоторых документах этой группы прямо указано их назначение и понятие. Климатическая доктрина определяется как «система взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики Российской Федерации внутри страны и на международной арене по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями», Доктрина энергетической безопасности - как система «официальных взглядов». Правовое значение таких документов как выражающих систему взглядов органов государственной власти в правовом регулировании общественных экологических отношений не усматривается.
В области правового регулирования охраны окружающей среды значение и роль политикоправовых актов существенны. Прежде всего, обозначая стратегические цели в той или иной области, они восполняют соответствующие пробелы законодательства. Такую роль играют, к примеру, Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»., которыми установлены не только цели и приоритеты государственной политики социально-экономического развития и охраны окружающей среды Арктики - обширного, богатого природными ресурсами, экологически уникального, уязвимого и стратегически важного региона страны, но и меры реализации поставленных задач. Примечательно, что и поныне, несмотря на предпринимаемые усилия, закон, который бы с учетом государственной политики в Арктике определил правовой режим природопользования и охраны окружающей среды в этом экологически уникальном и уязвимом регионе, так и не принят В Законе об Арктике забыли про людей // URL: https://yandex.ru/turbo/s7pnp.ru/social/2016/11/29/v- zakone-ob-arktike-zabyli-pro-lyudey.html(дата обращения: 02.02.2021).. Проект федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне РФ», принятый в третьем чтении в июле 2020 г., опускает вопросы охраны окружающей среды, хотя именно предпринимательская деятельность является источником негативного воздействия на состояние окружающей среды Арктики. Законопроект определяет курс на более интенсивное хозяйственное освоение региона, а экологические обязанности субъектов предпринимательства остаются на уровне общих требований без учета экологической значимости Арктики.
Такая же ситуация сложилась и по отношению к актуальной для России проблеме изменения климата, когда Климатической доктриной политический приоритет установлен, а законодательство, адекватно и в полной мере закрепляющее меры и правила, необходимые для предупреждения и адаптации к изменениям климата на перманентной основе, отсутствует.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что система актов государственной экологической политики взаимосвязанно выражена в нормативных правовых актах на трех уровнях по юридической силе. Фундаментальную правовую основу составляют положения Конституции РФ, провозглашающие перманентно действующие экологические права каждого, а также присвоившие природным ресурсам статус основы жизни и деятельности народов. На основании и в соответствии с Конституцией РФ экологическое законодательство призвано наполнить конституционные политические декларации правовым содержанием. Однако сформулировать ясный смысл государственной экологической политики не всегда возможно из-за отсутствия положений, определяющих политическую позицию государственной власти по конкретным вопросам. Представляется полезным реанимировать повсеместно применявшуюся в советском законодательстве практику определения в преамбулах или специальных статьях целей и задач правового регулирования К примеру, статья 1 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик предусматривает, что «задачами советского лесного законодательства являются регулирование лесных отношений в целях обеспечения рационального использования лесов, их охраны и защиты, воспроизводства и повышения продуктивности для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине, другой лесной продукции и усиления водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиениче-ских, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов, а также охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области лесных отношений» (Закон СССР от 17.06.1977 № 5906-IX«Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1977. № 25. Ст. 388).. Такой подход позволит выявить государственные интересы, определить генеральное направление правового регулирования и сориентировать практику применения с учетом этих интересов. Следует отметить, что данный прием правового регулирования экологических отношений не является исключительно спецификой советского законодательства, а применяется и за рубежом. Так, ст. 303 Закона США «Об управлении береговой зоной» именуется «Декларация политики Конгресса» и перечисляет цели правового регулирования Coastal Zone Management Act // URL: https://coast.noaa.gov/data/czm/media/CZMA_10_11_06.pdf(датаобращения: 03.02.2021).. Подобные положения имеются в законах «О контроле за токсическими веществами» 1976 г. Toxic Substances Control Act // URL: https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim%40title15/ chapter53&edition=prelim (датаобращения: 03.02.2021)., «О контроле за загрязнением вод» 1972 г. Federal Water Pollution Control Act // URL: https://www.epa.gov/sites/production/files/2017-08/documents/ federal-water-pollution-control-act-508fuN.pdf (датаобращения: 03.02.2021). С определения политики Европейского Союза по отношению к водным объектам начинается текст Водной директивы ЕС EU Water Directive // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32000L0060(датаобращения: 03.02.2021)..
Наконец, приоритеты государственной экологической политики на определенный, отвечающий стратегическим представлениям период общественного развития устанавливаются документами стратегического планирования и иными политико-правовыми актами на подзаконном уровне.
При всей своей значимости политико-правовые акты, включая документы стратегического планирования, характеризуются разрозненностью, бессистемностью, в некоторых случаях трудно прослеживаемой логикой, неясным соотношением по юридической силе и сферам регулирования близких по темам документов. Эти негативные проявления стратегического планирования снижают эффективность правового регулирования. Для их устранения прежде всего требуется обеспечить согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования, как это прямо предусмотрено Федеральным законом «О стратегическом планировании», и на этой основе провести кодификацию документов стратегического планирования, определяющих государственную экологическую политику на подзаконном уровне.
Библиография
1. Алексеев А.Ю. Юридический казус или небрежность: после анализа испытаний, проводимых в специальных подразделениях Российской Федерации // Мировой судья. - 2019. - №4. - С. 37-40.
2. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Новая редакция с поправками. - 3-е изд. - М.: Проспект, 2021. - 256 с.
3. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации: монография. - М.: Проспект, 2017. - 160 с.
4. Зуйков А.В., Валуева О.М. О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - №1. - С. 53-57.
5. Кутафин О.Е. Источники конституционного права РФ. - М.:Юристъ, 2002. - 348 с.
6. Лебедева Н.В. Акты Президента Российской Федерации в системе источников конституционного права // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - №7. - С. 45-48.
7. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. - М.: Юрист, 2002. - 414 с.
8. Невинский В.В. Сущность и универсализация конституционных ценностей в современном обществе // Lexrussica. - 2018. - №11. - С. 106-121.
9. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. - 2001. - №2. - С. 3-10.
10. Проблемы науки конституционного права: монография / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. - Екатеринбург, 1998. - 308 с.
11. Русин С.Н. Экологическая политика и право. Проблемы формирования и реализации // Экологическое право. - 2016. - №3. - С. 9-15.
12. Умнова И.А. Экологическая конституция в механизме правового обеспечения качества жизни // Охрана окружающей среды и качество жизни: правовые аспекты: сборник научных трудов Центра социальных научно-информационных исследований ИГП РАН. Серия «Правоведение» / отв. ред. Е.В. Алферова, О.Л. Дубовик. - М., 2011. - 208 с.
13. Фомичева О.А. Формы реализации законодательной инициативы Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - №4. - С. 49-52.
14. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. - Изд. 4-е, изм. и доп. - М.: Статут, 2017. - 624 с.
References (transliteration)
1. Alekseev A. Yu. Yuridicheskijkazusilinebrezhnost': posleanalizaispytanij, provodimyh v special'nyhpodrazdeleniyahRossijskojFederacii // Mirovojsud'ya. - 2019. - №4. - S. 37-40.
2. Barhatova E. Yu. Kommentarij k KonstituciiRossijskojFederacii. Novaya redakciya s popravkami. - 3-e izd. - M.:Prospekt, 2021. - 256 s.
3. Zhavoronkova N.G., Shpakovskij Yu. G. Pravovoeobespechenieekologicheskojbezopasnosti v usloviyahekonomicheskojintegraciiRossijskojFederacii:monografiya. - M.:Prospekt, 2017. - 160 s.
4. Zujkov A.V., Valueva O.M. O prirodeAdministraciiPrezidentaRossijskojFederaciiieepravovomstatuse // Konstitucionnoeimunicipal'noepravo. - 2016. - №1. - S. 53-57.
5. Kutafin O.E. Istochnikikonstitucionnogoprava RF. - M.:Yurist, 2002. - 348 s.
6. Lebedeva N.V. AktyPrezidentaRossijskojFederacii v sistemeistochnikovkonstitucionnogoprava // Konstitucionnoeimunicipal'noepravo. - 2017. - №7. - S. 45-48.
7. Morozova L.A. Teoriyagosudarstvaiprava:uchebnik. - M.:Yurist, 2002. - 414 s.
8. Nevinskij V.V. Sushchnost' iuniversalizaciyakonstitucionnyhcennostej v sovremennomobshchestve // Lex russica. - 2018. - №11. - S. 106-121.
9. Okun'kov L.A. PrezidentiPravitel'stvo (v mekhanizmegosudarstvennojvlasti) // Zhurnalrossijskogoprava. - 2001. - №2. - S. 3-10.
10. Problemynaukikonstitucionnogoprava:monografiya/ otv. red. A.N. Kokotov, M.I. Kukushkin. - Ekaterinburg, 1998. - 308 s.
11. Rusin S.N. Ekologicheskayapolitikaipravo. Problemyformirovaniyairealizacii // Ekologicheskoepravo. - 2016. - №3. - S. 9-15.
12. Umnova I.A. Ekologicheskayakonstituciya v mekhanizmepravovogoobespecheniyakachestvazhizni // Ohranaokruzhayushchejsredyikachestvozhizni: pravovyeaspekty:sborniknauchnyhtrudovCentrasocial'nyhnauchno-informacionnyhissledovanij IGP RAN. Seriya «Pravovedenie» / otv. red. E.V. Alferova, O.L. Dubovik. - M., 2011. - 208 s.
13. Fomicheva O.A. Formyrealizaciizakonodatel'nojiniciativyPrezidentaRossijskojFederacii // Konstitucionnoeimunicipal'noepravo. - 2018. - №4. - S. 49-52.
14. Shahraj S.M. KonstitucionnoepravoRossijskojFederacii:uchebnikdlyaakademicheskogobakalavriataimagistratury. - Izd. 4-e, izm. idop. - M.:Statut, 2017. - 624 s.