Правовой статус низших муниципальных служащих пореформенной России (на материалах Уфимской губернии)
Изучение земских и городских служащих пореформенной России (так называемого «третьего элемента») уже достаточно давно оформилось в самостоятельное направление научного поиска. Наиболее пристальное внимание исследователей обращено на профессиональные сообщества, представители которых, в силу своего образовательного уровня и высокой общественной активности, сыграли заметную роль в социокультурном и экономическом развитии страны. Как на региональном, так и на общероссийском уровне накоплен значительный материал по истории школьного образования, земской медицины, статистики, агрономии, ветеринарии. «Профессионализация изысканий» не позволяет провести комплексный анализ дореволюционного института муниципальной службы, оценить правовое и социальное положение «третьего элемента», эффективность кадровой политики органов местного самоуправления.
«Невидимой» для исследователей до сих пор остается такая категория «третьего элемента», как низшие муниципальные служащие - сотрудники, занимавшие низовые должности в земских либо городских управах и учреждениях. Наряду с официальным наименованием за низшими служащими закрепились также термины «служительский персонал», «служители», «прислуга» (последние два, как правило, требовали уточняющего прилагательного: «пожарные служители», «палатная прислуга» и т.п.).
Профессиональный состав служительского персонала был достаточно пестрым. Большинство учреждений нанимало сторожей и истопников. При расширении масштабов деятельности появлялись дворники, конюхи и привратники. Мелкие поручения выполняли курьеры и посыльные. В больницах требовались палатные служители, сиделки, повара, прачки, а в психиатрической больнице - еще и надзиратели. На скотобойне работали бойцы (забойщики) и ассенизаторы, заведующие ветеринарных станций искали микроскописток.
Больничная прислуга была, по выражению современников, «прикреплена» к своему учреждению, в стенах которого служители не только работали, но и жили. Наличие служебного жилья, расположенного в непосредственной близости от места работы, характерно для всей сферы занятости дореволюционной России. Но если врач, инженер или учитель могли рассчитывать на полноценную квартиру, то служителям отводили тесные душные каморки, комнаты и углы в подвалах или полуподвалах; сиделки и надзиратели иногда ночевали прямо в бельевых и ванных. Поэтому «особенно устойчивым элементом оказывались семейные служители» [11, с. 24-29], когда оба - и муж, и жена - работали в больнице, что позволяло выделить им, по крайней мере, отдельную комнату.
Питались больничные служители также за счет своих учреждений. В губернской соматической больнице «пищевое довольствие» прислуге составляло 16 коп. в сутки (для фельдшеров 26 коп., для дежурного врача - 50 коп.). На эту сумму служителям полагался только обед, состоящий из супа с половиной фунта мяса и гречневой или пшенной каши. По праздникам готовилась мясная лапша, два раза в неделю вместо каши подавался жареный картофель. Чай и сахар прислуга должна была покупать за свой счет [20, с. 20-22]. Наличие служебного жилья и питания, при всех нареканиях к качеству того и другого, объясняет экстремально низкий уровень заработной платы таких служителей (5-6 руб. в месяц по состоянию на 1910-1912 гг.).
Представители других профессиональных групп (ночные сторожа, истопники, конюхи) тоже получали скромное жалование, но они не были постоянно привязаны к месту службы, и органы местного самоуправления не только не запрещали, но и поощряли их вторичную занятость. Многие низшие служащие работали в нескольких местах, вели подсобное хозяйство, занимались сезонными промыслами.
Оценка численности служительского персонала даже на уровне одной губернии затруднена разрозненностью и крайней отрывочностью источников. Никаких отчетов или сводных ведомостей, характеризующих эту категорию «третьего элемента», органы местного самоуправления не составляли. В последние предвоенные годы только в Уфимской земской психиатрической больнице насчитывалось почти 300 человек служительского персонала [11, с. 30-35], в губернской соматической больнице - около 45 человек [19, с. 15-20].
От 5 до 10 человек служителей работало на каждой ветеринарной станции, в Бактериологическом институте. Охрану училищ и других земских зданий осуществляли по меньшей мере несколько десятков сторожей. Уфимская дума в 1913 г. оценила количество персонала своих городских учреждений в 139 человек [8, с. 546]. Данные по управам уездных городов отсутствуют, но очевидно, что без сторожей и истопников они обойтись не могли. Таким образом, общее количество низших муниципальных служащих губернии по состоянию на 1910-1913 гг. следует оценить в 600-700 человек.
Двойственность правового статуса исследуемой категории «третьего элемента» заметна уже на этапе подбора кадров и найма сотрудников. Основным нормативным документом, регламентирующим данную сферу, являлось Общее учреждение губернское, в соответствии с которым при назначении или перемещении служащего органы местного самоуправления обязаны были получить согласие губернатора [21, с. 26-27]. Губернской канцелярии, в свою очередь, предстояло затребовать отзыв о политической благонадежности кандидата, направив запрос в жандармское управление, а также по предыдущему месту работы или жительства претендента. Таким образом, вся процедура определения на должность детально документировалась и занимала от двух месяцев до года.
Ни Общее учреждение губернское, ни другие законодательные акты общеимперского уровня [16, с. 261; 17, с. 56] не выделяли низших земских и городских служащих в отдельную категорию. Тем не менее анализ правоприменительной практики дает основания утверждать, что назначение служительского персонала происходило без процедуры согласования с губернской администрацией и без наведения справок о политической благонадежности. Так, выявленные на сегодняшний момент материалы Уфимского губернского жандармского управления, Уфимского губернского правления, канцелярии уфимского губернатора, Уфимской губернской земской управы позволяют полностью реконструировать процесс приема на муниципальную службу по крайней мере 200-300 человек - при этом упоминания о служительском персонале остаются единичными.
Очевидно, что органы государственной власти и местного самоуправления не были готовы вести длительную переписку по поводу каждого истопника или конюха. Свою роль сыграла позиция Правительствующего Сената, не нашедшего «никаких данных к предположению, чтобы под земскими служащими… разумелись и низшие служащие» [22, с. 68-69]. Кроме того, формально управы не имели отношения к назначению служительского персонала, поскольку эта кадровая функция была передана на уровень руководителей земских и городских учреждений. Например, в «Инструкции ветеринару городской общественной скотобойни в г. Уфе», помимо непосредственных профессиональных обязанностей (микроскопические исследования, наложение клейм, осмотр скота, осмотр мяса), перечислялись и управленческие функции. Для городской думы, утвердившей инструкцию, было естественным, что ветеринар «следит за точным исполнением обязанностей служащих на бойне. В случае неисполнительности, нетрезвого поведения, недобросовестности и т.п. коголибо из служащих (стражников, бойцов, пломбировщиков и дворников) делает замечание, штрафует и увольняет от службы при согласии Управы» [10, с. 33-35].
Нормативное закрепление кадровых полномочий высших служащих неслучайно зафиксировано именно в инструкциях по заведыванию больницами и ветеринарными станциями. Для сферы здравоохранения была традиционно характерна высокая степень сплоченности профессионального сообщества и, как следствие, стремление оказывать влияние на политику органов самоуправления. На протяжении 1890-1900-х гг. практически при каждой земской и городской управе начали действовать совещательные органы - Врачебные, Ветеринарные и Санитарные советы. В состав советов, как правило, входили все врачи (ветеринары), состоящие на муниципальной службе соответствующей губернии или города, члены управы, гласные, представители среднего медицинского персонала. К полномочиям советов относилось предварительное обсуждение вопросов общественной медицины, выносимых впоследствии на рассмотрение гласных, включая обсуждение различных отчетов и докладов, проектов обязательных постановлений, программ научных командировок и т.д.
Медицинскому сообществу было принципиально важно закрепить свое влияние на принятие кадровых решений, что формулировалось как право советов на «приискание» или «рекомендацию» кандидатов на вакантные должности. Однако речь шла только о специалистах высшей квалификации - врачах, ветеринарах, эпидемиологах. Тексты инструкций для Врачебного [2, с. 96-97, 765-768] и Ветеринарного [Там же, с. 816-825] советов при Уфимской губернской земской управе, Ветеринарного совета при Уфимской городской думе [7, с. 362-365] и аналогичные документы других регионов не содержат упоминаний о служительском персонале. Косвенно это подтверждает тезис о том, что право врачей на подбор и перемещение своих подчиненных не оспаривалось управами и не нуждалось в дополнительной защите.
На практике высшим служащим делегировались еще более широкие кадровые функции, чем предусматривалось нормативными документами. Руководители земских и городских учреждений активно использовали право на увольнение подчиненных. Жесткая, полувоенная дисциплина поддерживалась в Уфимской городской пожарной команде, где брандмейстер мог уволить служителя за «сон на каланче», «грубый разговор» или «очень небрежную работу» [15, д. 1-3]. Ординатор земской губернской психиатрической больницы Сухов только за один год уволил 34 человека палатной прислуги «за грубое обращение», «по неспособности», «за небрежность» и т.д. [18, с. 5-9]. Заведующие учреждений устанавливали режим работы служителей, определяли количество выходных, давали разрешение на отпуск. Высшие служащие неоднократно выступали инициаторами расширения штатов «третьего элемента» в определенной сфере деятельности.
Размер жалования служителей обычно устанавливался управой, но в отдельных случаях заведующие и тут получали определенную свободу действий. Уфимская городская дума в 1901 г. «признала нужным выдавать (ветеринарным врачам) на наем помощников-микроскопистов для исследования свинины 25% с вырученной за это исследование суммы» [6, с. 306-310]. Количество помощников при этом не оговаривалось. Иногда служащий, жаловавшийся на непосильный объем работы, получал прибавку к жалованию с разрешением нанять себе помощника. Выдача жалования низшим служащим также нередко проводилась через их непосредственного начальника, который не только получал и раздавал деньги, но и расписывался за неграмотных сотрудников.
Специфика кадровой работы с низшими служащими определялась не столько скромным образовательным уровнем, сколько «неустойчивостью» этой категории «третьего элемента». На одной должности надзирателя, сиделки или сторожа за год могло смениться 2-3, а иногда и 5 человек [11, с. 24-26; 18, с. 5-9]. Нельзя сказать, чтобы органы муниципальной власти не признавали негативных последствий высокой текучести кадров. Размер первой периодической прибавки (дополнительной выплаты за выслугу лет, назначаемой через каждые 3-5 лет работы) для служительского персонала составлял 20% против 10% для остальных категорий служащих [5, с. 81]. В Уфимской губернской земской психиатрической больнице для получения первой прибавки достаточно было отработать всего месяц [18, с. 5-9].
В годы Первой мировой войны такой же дифференцированный подход использовался при назначении «временных прибавок на дороговизну». В Уфе по решению гласных самые низкооплачиваемые категории муниципальных служащих (с окладом менее 300 рублей в год) получили прибавку в размере 45% от среднемесячной заработной платы. По мере увеличения суммы оклада удельный вес доплаты снижался. Сотрудник с окладом в 1800 рублей и выше довольствовался лишь 10%-ной прибавкой [14, д. 64, л. 8 об., д. 75, л. 13-15; 15, д. 1, л. 46]. Земские управы Уфимской губернии также воспользовались плавающей шкалой начисления «временного дополнительного вознаграждения». С июля 1915 г. основные категории губернских служащих стали получать доплату в размере 25% от суммы довоенного оклада, у малооплачиваемых сотрудников эта цифра достигала 30% [12, д. 16, 17, 19]. Однако «уничижительный» размер первоначального жалования не позволяет говорить об эффективности таких мер.
При учреждении пенсионных касс ряд земств, в том числе и Уфимское, исключили служительский персонал земских учреждений из числа обязательных участников кассы. Гласные отмечали крайне высокую текучесть кадров на низших должностях, что делало «выгоды страхования проблематичными» [1, с. 689-704; 9, с. 12]. Анализ системы страхования земского медицинского персонала, в свою очередь, подтверждает неоднородность правового статуса различных категорий «третьего элемента». В 1906 г. Уфимское губернское земство впервые признало «повышенную уязвимость» медиков, застраховав постоянный эпидемический персонал на случай гибели от острых инфекционных заболеваний [2, с. 884-886].
В течение 1911 г. в перечень застрахованных лиц был включен временный эпидемический персонал, ветеринарные врачи и фельдшеры, а затем сотрудники соматической больницы. Сумма выплат напрямую зависела от образовательного уровня и оклада застрахованного человека. В случае заражения и гибели медицинского работника семье врача полагалось 5000 руб., фельдшера, окончившего фельдшерско-акушерскую школу, - 2000 руб. Близкие ротного фельдшера и сестры милосердия могли получить не более 1000 руб., жизнь служителя или сиделки оценивалась в 500 рублей [4, с. 85]. При этом угроза для жизни и здоровья сиделок, палатных надзирателей, прачек оставалась достаточно высокой. Осенью 1915 г. эпидемия холеры, начавшаяся среди пациентов губернской психиатрической больницы, перекинулась на служителей, что заставило старшего врача повысить им жалование [13, д. 3, л. 87-88].
Остальные льготы и меры социальной поддержки, предусмотренные для муниципальных служащих, юридически распространялись на все категории без исключений. Наравне с другими представителями «третьего элемента» низшие служащие активно обращались в губернскую управу с ходатайствами о назначении стипендий на обучение детей. При рассмотрении прошения во внимание принимались «связь с земством» (т.е. выслуга), размер жалования, состав семьи, наличие недвижимости. В результате по формальному критерию «бедности просителя» служители получали даже больше шансов на успех, чем их коллеги. Характерная дискуссия состоялась на заседании Уфимского губернского земства в 1910 г. Гласный С.А. Братцев высказался против «всякой помощи [в получении стипендий] врачам и ветеринарам», материальное положение которых являлось достаточно стабильным. Политика поддержки малооплачиваемых категорий служащих также нашла своих противников. По убеждению гласного Пономарева, выдавая сторожу управы пособие на обучение детей в размере половины оклада, земство «искусственно увеличивает ему жалование» [3, с. 41, 188-189]. Большинство членов собрания дистанцировалось от обеих позиций, продолжив рассматривать каждое ходатайство в индивидуальном порядке.