Правовая регламентация избирательных кампаний в демократических политических системах, как правило, ориентирует на примирение конфликтующих интересов, достижение консенсуса. Несмотря на то, что «право голоса является едва ли ни единственным универсальным правом в мире», процесс реализации этого права и вышеуказанных стандартов осуществляется, во многом, согласно политическим традициям, а предпочтение отдается избирательным технологиям, «доступным пониманию большинству людей».
Н.Н. Алексеев обращал внимание на то, что связь, «объединяющая людей в один государственный союз», обладает гораздо более «внутренним» характером, чем те правоотношения, которые устанавливаются между иностранцами и властвующим над ними чужим правительством. Он солидарен с Н.М. Коркуновым по вопросу об особенностях мотивации подчинения государству подданных, которое отлично от случайного подчинения ему иностранцев. «Находясь за границей, вне пределов нашей отечественной государственной власти, мы не выходим в силу этого из-под ее господства. В чужой стране связь наша с родиной, наша зависимость от нее, наше подчинение ее интересам, ее власти сознаются еще сильнее и живее, чем дома. Точно так же и в критические минуты жизни государства, когда существующие органы власти обнаруживают полное бессилие и распадение, не всегда наступает вместе с ними и гибель государства», в гражданах сохраняется «живое сознание их политического единства».
1.2 Президент Российской Федерации в системе разделения властей
В современных зарубежных государствах реальная власть главы государства, во многом, «зависит не столько от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в стране, а порой и от личных качеств лица, занимающего данный пост, его умения апеллировать к массам, способности надлежащим образом выстроить отношения с другими государственными институтами, эффективно использовать соответствующие политические технологии». Безусловно, образ модели президентской власти в РФ выстроен согласно традициям «сильной» власти, как фактор стабилизации политической системы. А. Черкасов настаивает, что в 1990-е гг. реализована модель «дуалистической республики», а соотношение ветвей власти - по принципу дуалистической монархии, где взаимодействие ветвей власти зависело от личности президента, «его настроения и самочувствия».
Согласно Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Президент Российской Федерации имеет особый статус - является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина… он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Президент РФ распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом2.
Полномочия Президента РФ не относятся ни к законодательной, ни к судебной, ни к исполнительной ветвям власти. Президент РФ получает свой мандат от избирателей, неподконтролен парламенту. Функции главы государства могут распространяться на сферы исключительной деятельности ветвей власти, к примеру, право вето в области законодательствования, право помилования. В то же время ни одна ветвь власти не может исполнить полномочия, относящиеся к компетенции Президента РФ.
Среди российских юристов немало сторонников «жесткого» разделения властей. Однако ряд современных отечественных правоведов обращает внимание на то, что абсолютно точное, то есть «четкое разделение властей» может привести к нереализации, в конечном итоге, сходных и смешанных функций. Речь идет не о четвертой, президентской, ветви власти. В условиях правового взаимодействия ветвей власти президент - арбитр, согласователь позиций ветвей власти. В XXI в. политико-правовое сознание российского полиэтнического общества по-прежнему ориентировано на образ «сильной власти», которая ассоциируется с институтом президентства, с позитивным имиджем России в мире. Как считает В. Зорькин, Конституция РФ - одно из главных достижений постсоветской эпохи. На фоне противоречий и перемен, в контексте которых «далеко не просто совместить реальный государственный суверенитет с открытостью миру, а прочную гибкую власть - с безусловным уважением неотъемлемых человеческих прав и свобод».
Многие трудные задачи, российской политики удалось решить, благодаря «симфонии властей» при безусловном лидерстве института президентства и благодаря преемственной политике в XXI в. на различных направлениях. Определение стратегических ориентиров развития, формирования внешнеполитических доктрин, внутренней политики, в целях обеспечения рационализации процессов в обществе, реализации национальных проектов и др., позволяли приступить к реализации «плана вывода России из системного кризиса». С именем Президента России В.В. Путина связана внешне-политическая доктрина России на постсоветском пространстве, концепция и программы обеспечения национальной безопасности в условиях экономического кризиса, давления сепаратистов, внешних сил, заинтересованных в развале России.
Предложенная Путиным «модель прагматической интеграции» стран СНГ, по существу, явилась единственно возможным ответом на вызовы и угрозы стране на рубеже тысячелетий. Основные направления внешней политики в рамках СНГ имеют ряд стратегических линий: «Россия не склонна завышать планку, но и считает, что было бы вредно принижать значение взаимодействия со странами СНГ». Россию и страны СНГ связывает огромное количество невидимых нитей в области экономики, культурной среды, языка и общей истории. Свыше 20 млн русских проживают в странах Содружества. «Мы ориентируемся на двустороннее сотрудничество, - подчеркнул В.В. Путин на саммите Содружества 30 ноября 2001 г., - все зависит от степени готовности партнеров к интеграции». При этом Россия не настаивает на собственном безусловном лидерстве в интеграционном процессе и заинтересована в том, чтобы партнеры по Содружеству оказывали более активное воздействие на выработку консолидированной политической линии.
Современное состояние мировой цивилизации связано с глобализацией и переходом к информационному обществу. Речь идет о тотальной информатизации, технологизации процессов, в частности в сферах управления, экономики и политики, сетевых взаимодействиях на глобальном уровне.
В практическом смысле национальные государства по-прежнему остаются основными носителями политической власти.
Приоритеты в системе национальных интересов РФ следующие: развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конституционного строя, национальной и общественной безопасности. «Позиционирование России как великой державы сегодня является важным ориентиром в системе самоидентификации российских граждан. Уровень ожиданий, связанных с сильным государством, по-прежнему высок».
2. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти
.1 Полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти
Президент обладает серьезным комплексом полномочий по отношению к Правительству Российской Федерации.
В соответствии с п. «а» ст. 83 Конституции Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов.
В соответствии с п. «в» ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать.
На основании п. «б» ст. 83 Конституции Президент РФ «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации». По сложившейся практике Президент использует данное полномочие весьма редко, хотя заседания Правительства проходят, как правило, еженедельно. Право Президента председательствовать на заседаниях Правительства присуще всем президентским республикам, где глава государства возглавляет исполнительную власть и руководит непосредственно правительством. Однако в республиках со смешанными формами правления (а к ним традиционно относят Россию и Францию) картина существенно меняется. Например, такое право имеет Президент Франции, однако здесь при определенной политической ситуации решающую роль в руководстве Правительством играет премьер - министр, которому приходится «делить» свою власть с Президентом. Российская практика в отличие от французской исключает разный политический курс Президента и Правительства. Для Правительства Российской Федерации указания главы государства являются руководством к действию.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации подтверждается также тем, что Президент в силу п. «д» ст. 83 Конституции назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на должности и освобождение от них производятся «по предложению Председателя Правительства».
Президент вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Право Президента по отмене актов Правительства проистекает из конституционного статуса Президента как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод личности. Впрочем, в юридической литературе высказываются и другие оценки комментируемого положения. Полагают, в частности, что с точки зрения теории разделения властей весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом по отмене постановлений и распоряжений федерального Правительства. Если имеется факт неконституционности акта Правительства, то такое решение может быть признано недействительным Конституционным Судом. Отметим, что выступление Президента в качестве своеобразной надзорной инстанции представляется «правовым излишеством», учитывая, что когда Правительство готовит постановления и распоряжения, Президента информируют об их содержании в рамках взаимодействия этих органов. Кроме того, практически исключаются случаи, чтобы Правительство по указанию Президента не отменило свое решение.
Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ст. 83), а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации. Само же назначение на эту должность и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции). Представляется, что назначение и освобождение от должности главы Центрального Банка России с участием главы государства и Федерального Собрания является действенной гарантией независимости Центрального банка от других органов государственной власти.
В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент непосредственно руководит федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. В Законе не указаны конкретные органы, которыми руководит Президент, учитывая частые реорганизации и изменения в их наименованиях. Федеральные органы исполнительной власти, руководит которыми Президент, перечислены в структуре федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.
За истекшие годы после принятия Конституции нельзя выявить четких критериев отнесения ведомств в прямое подчинение Президенту. Обратим внимание на то, что указ Президента от 10 января 1994 г. №66 устанавливал, что «федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации». Такие случаи выделялись «звездочкой» - примечанием к наименованию соответствующего министерства или ведомства, которое означало, что этот федеральный орган исполнительной власти подведомствен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Теперь в структуре федеральных органов исполнительной власти содержание упомянутого примечания качественно изменилось: в нем говорится о конкретных федеральных органах исполнительной власти, контроль за деятельностью которых осуществляет Президент, а не об их подведомственности по вопросам, закрепленным на законодательном уровне. Таким образом, правовое регулирование в этой области имеет некоторую тенденцию к сокращению числа органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту.
Президент обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.
Указом Президента от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа от 1 июня 1995 г.) утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации.
Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Президент издает указы об учреждении государственных наград; о награждении ими; вручает награды; образует Службу государственных наград Президента; образует Комиссию по государственным наградам. Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.
Конституция отнесла к полномочиям Президента право назначения всероссийского референдума (п. «в» ст. 84). По Конституции 1978 г. это полномочие было закреплено за законодательными органами. Верховный Совет объявлял всероссийский референдум, назначенный по решению Съезда народных депутатов, или по требованию не менее чем одного миллиона граждан, либо не менее одной трети от общего числа народных депутатов Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.