Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации Президентом Российской Федерации приостанавливались неоднократно. В частности, 18 января 1996 г. Президент Российской Федерации приостановил действие Указа Президента Республики Башкортостан «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты», как противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Как следует из ч. 2 ст. 85 Конституции, действие актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушении прав и свобод человека. Однако на практике вмешательства суда не требовалось, поскольку оспариваемые Президентом Российской Федерации акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативно-правовых актах. Вместе с тем, практика идет по этому пути.
Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» от 6 октября 1999 г. (ред. от 25.10.2006) значительно расширены полномочия Президента РФ в отношении высших должностных лиц субъектов РФ - руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Предусмотренный федеральным законом механизм обеспечения единства в части возможности вынесения Президентом страны предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации и отрешения его от должности не был реализован.
28 сентября 2004 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесен законопроект, в соответствии с которым предлагалось изменить порядок избрания высших должностных лиц государственной власти субъектов Федерации «в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации». Основной новеллой законопроекта явилось закрепление порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ представительным органом власти субъекта по представлению Президента страны.
Законопроект был рассмотрен и принят Государственной Думой в третьем чтении 3 декабря 2004 г. При подготовке к рассмотрению данного проекта Федерального закона во втором чтении было внесено лишь 8 поправок, не затрагивающих принципиальные положения текста внесенного законопроекта.
В тексте Закона учтено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации», в котором Суд истолковал норму Конституции таким образом, что Президент РФ вправе трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ аналогичным образом. В Законе предусмотрена возможность Президента дважды предлагать на должность главы субъекта Федерации одну и ту же кандидатуру. Причем в случае, когда законодательный орган субъекта Федерации считает ее неприемлемой и дважды отклоняет ее, Президент после проведения консультаций наделяется правом представить для наделения полномочиями новое или то же лицо или распустить законодательный орган власти субъекта Федерации.
О том, что исполнительная власть в субъектах РФ становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ, свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности нашедшие свое выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов РФ, сопредельных в географическом смысле - их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Южный, Уральский). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах РФ.
Этому соответствует правовой статус назначаемого в каждом федеральном округе Президентом РФ его полномочного представителя. Президент РФ утвердил своим указом №849 от 13 мая 2000 г. (ред. от 21.03.2005) Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Полномочный представитель - должностное лицо, представляющее Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Его основные задачи: организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение проведения в округе кадровой политики Президента РФ.
Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. По существу, в центре его внимания - деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их руководителей (высших должностных лиц субъектов РФ).
В целом, в настоящее время связи Президента РФ с высшими должностными лицами субъектов РФ становятся в значительной степени опосредованными через его полномочных представителей, которые занимают надрегиональное положение, т.е. являются звеньями вертикали власти, стоящими над самостоятельными системами исполнительной власти в объединяемой федеральным округом группой регионов. Кроме того, недостатками данной реформы являются нечеткий правовой статус института полномочных представителей и размытость его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие определения федерального округа и его статуса. Также следует разделить убеждение о том, что введение института полномочных представителей показывает слабость федерального Центра по контролю и координации своих территориальных органов исполнительной власти.
В целом же идея укрепления исполнительной власти должна найти поддержку, поскольку имеет ряд достоинств:
осуществление контроля за семью федеральными округами главой государства будет более эффективным, нежели работа напрямую с каждым из 89-ти субъектов Федерации;
функции полномочного представителя в федеральном округе расширены незначительно, и статус полномочного представителя обусловлен размерами территорий федеральных округов;
полномочный представитель получает статус арбитра между субъектами РФ и будет эффективнее и оперативнее снимать противоречия между ними, чем сам Президент РФ, обремененный более серьезными государственными делами;
усложняется возможность «подкупа» полномочного представителя в федеральном округе для большинства субъектов РФ (предоставление различного рода благ, оказание услуг), не считая центры федеральных округов, которые могут в большей мере влиять на полпреда;
попытка масштабной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в деятельности субъектов России - это межотраслевое и межрегиональное координирование.
При этом следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №113-ФЗ от 5 августа 2000 г. (ред. от 25.07.2006) высшие должностные лица субъектов РФ теперь не являются членами Совета Федерации; вместо них в такой роли выступают назначаемые ими представители.
Наконец, Указом Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. (ред. от 28.06.2005) №1602 создан совещательный орган, членами которого являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.
Заключение
Президент занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. В то же время роль Президента в нашей стране не сводиться лишь к роли арбитра и координатора, его власть носит комплексный характер, вбирая в себя полномочия, присущие органам других ветвей власти, и, прежде всего, власти исполнительной. Анализ конституционных полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод о том, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к ним, а отношения между Правительством и Президентом основываются на безусловном приоритете президентской власти.
Обозначенные в работе направления реформирования властной вертикали в России, в конечном счете, должны позитивно отразиться на качестве работы федеральных и региональных государственных органов, что является одной из приоритетных задач Российского государства. Вместе с тем необходимо учитывать, что укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно-заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать Центру. Поэтому «перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм. Поэтому к реформированию вертикали власти в России следует отнестись положительно, но с тем условием, что оно будет проводиться постепенно и последовательно, в рамках конституционного поля.
Библиография
1.Агапов А.Б. Административное право: Учебник. - М.: Дашков и Ко, 2004. -992 с.
.Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. М., 1994.
3.Асланов Л.А. Менталитет и власть. Русская цивилизация: в 3 кн. М., 2009. Кн. 3.
4.Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - 2-е изд, перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2006. - 528 с.
.Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика. М., 1999.
6.Владимир Путин. Рано подводить итоги / под ред. Г.А. Бордюгова, А.Л. Касаева. М., 2007.
.Дербишайр Дж.Д., Дербишайр Я. Политические системы мира: в 2-х т. М., 2004. Т. 1.
.Дука А.В. Концептуальные основания анализа властных элит // Управленческое консультирование. 2011. №1. С. 48-62.
.Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.
.Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. М., 2008.
.Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. - Изд-во БЕК, 1996.
.Коркунов Н.М. Лекции энциклопедии права. СПб., 1904.
.Кортунов С.В. Современная внешняя политика России: стратегия избирательной вовлеченности. М., 2009.
.Ледяев В.Г. Политическая власть: концептуальный анализ // Управленческое консультирование. 2009. №4. С. 27-45.
.Луман Н. Эволюция. М., 2005.
.Лурье С. Метаморфозы традиционного сознания. СПб., 1994.
.Льюкс С. Власть: Радикальный взгляд. М., 2010.
.Майер Х. Избирательное право как инструмент распределения власти, или избирательное право и политика. М., 2005.
.Мамут Л. Основания политических прав // Политические права и свободные выборы. М., 2005.
.Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2008.
.Марченко М.Н. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. №4.
.Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. // Вестник Российской нации. 2010. №6. С. 15-29.
.Одинцов М.И. Избирательные кампании 1989-1991 гг. в СССР и России: хроника политической борьбы // Технология и организация выборных кампаний. Зарубежный и отечественный опыт / ред. В.С. Комаровский, Г.И. Иванов. М., 1993.
.Полякова Т.М. Менталитет полиэтнического общества (Опыт России). М., 1998.
25.Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997.
.Сапронов П.А. Власть как метафизическая реальность. СПб., 2001.
27.Сахаров А.Н. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
.Смирнов П.И. Слово о России: Беседы о российской цивилизации. СПб., 2004.
.Соловьев Вл. С. Русская идея // Русская идея. М., 1992.
.Стратегия развития России до 2020 г.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. М., 2008.
.Традиция и русская цивилизация / Д. Володихин, С. Алексеев, К Бенедиктов, Н. Иртенина. М., 2006.
.Хабермас Ю. Право как средство и право как институт // Правовая мысль ХХ века: сб. обзоров и рефератов / отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 2002.
.Хайдеггер М. Время и бытие: Статьи и выступления. М., 1993.
.Хорхордин О. Что такое государство? Русский термин в европейском контексте // Понятие государства в четырех языках. СПб., 2002.
.Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. М., 2006.
.Чилкот Р.Х. Теории сравнительной политологии. В поисках парадигмы. М., 2001.
.Эрлих Г. Изменяющееся право в изменяющемся обществе. Одиннадцать вводных лекций к изучению права // Правовая мысль ХХ в.: сб. обзоров и рефератов / отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 2002.
.Ященко А.С. Философия права Вл. Соловьева. Теория федерализма. СПб., 1999.