К сказанному следует добавить, что "зависимость" и "подчинение" - это два разных термина, потому что "зависимость" не всегда вытекает из служебных обязанностей, тогда как "подчинение" выходит из службы. Как у прокурора субъекта РФ, так и у Генерального прокурора нет прямого подчинения региональным элитам, а также Президенту РФ и Совету Федерации. Вместе с тем у них имеется "зависимость", и она носит психологический характер, а именно "боязнь" неутверждения (согласования) на очередной пятилетний срок.
Очевидно, что прокурор, назначенный на должность по представлению региональных органов государственной власти, а также главы государства, попадает в определенную, прежде всего психологическую, зависимость от этих органов, что исключает безусловную объективность в исполнении своих должностных и профессиональных обязанностей.
Вместе с тем зависимость имеется и у других ветвей власти. У Правительства также имеется зависимость от Государственной Думы, которая может выразить ей недоверие. Переизбрание Президента на новый срок зависит от воли народа, но эта зависимость тем не менее не ставит данные органы в подчиненное положение, не меняет их статуса в системе разделения властей. То же можно сказать и о Генеральном прокуроре. Его подконтрольность Совету Федерации и Президенту служит надежной гарантией от бесконтрольных действий целостной системы органов прокуратуры.
Установление нарушений, например, Конституции в деятельности Генеральной прокуратуры может послужить основанием для принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры, в том числе смене Генерального прокурора. Ведь именно Президент вносит Федеральному Собранию РФ представление о назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора. Таким образом, возможность определять кадровую политику, решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора, является стратегическим полномочием и ресурсом для реализации контрольной функции Президента РФ.
Одной из актуальных научных проблем настоящего времени является определение места парламента в конституционной системе власти. Некоторые современные авторы, выясняя координаты законодательной отрасли в системе разделения властей, отмечают ее верховенство над другими властными функциями. Данная позиция распространяется по отношению и к федеральным, и к региональным законодательным органам. Аргументируя свои утверждения, исследователи ссылаются на принцип верховенства закона на территории всего государства, на представительный характер организации органов законодательной власти, на приближенность парламента к народу, на возможность участия органов законодательной власти в формировании исполнительных органов государственной власти, а также на необходимость отчета исполнительной власти перед законодательной.
Подобная мотивация недостаточно убедительна и заслуживает критической оценки. Во-первых, тезис о верховенстве закона не следует расценивать как подтверждение приоритета законодательной власти. Высшей силе закона обязаны подчиняться все субъекты правовых отношений, в том числе и органы государственной власти без каких-либо исключений. Принятие законов представляет собой сложный консолидированный процесс, в котором участвует не только законодательная отрасль власти, но и иные государственные органы в пределах своих полномочий. При осуществлении законодательной власти соответствующие органы должны действовать в рамках строгих процессуальных правил, определяемых законодательством, принимать законы, соответствующие федеральной Конституции, а также конституциям (уставам) субъектов Федерации. За нарушение указанных предписаний для данных органов может наступить конституционно-правовая ответственность, в том числе в виде роспуска парламента. Во-вторых, региональные парламенты не являются единственными субъектами, обладающими правом участия в формировании иных органов государственной власти. Полномочия органов государственной власти по назначению или согласованию кандидатур на должность в других государственных органах, а также отрешению от должности, напротив, выступают как один из базовых элементов системы сдержек и противовесов. В-третьих, парламентский контроль на территории Российской Федерации реализуется наряду с другими видами контроля, осуществляемыми иными государственными органами.
Кроме того, государственная власть едина. Исходя из этой конституционной аксиомы, ветви государственной власти и органы, ее осуществляющие, имея общие истоки, не могут обладать абсолютным преимуществом по отношению к иным отраслям государственной власти. Приоритет может быть отдан только одному субъекту конституционно-правовых отношений - народу Российской Федерации, который является единственным носителем суверенитета.
Одной из форм реализации власти народа в России выступает представительная демократия, т.е. осуществление народовластия через органы, действующие по поручению и от имени народа, представляющие его интересы. Эта характеристика отражена в общем наименовании региональных парламентов. В Конституции России, региональных конституциях и уставах они конституируются не только как законодательные, но и как представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Представительный (выборный) порядок формирования органа законодательной власти, связанный с прямой передачей населением субъекта властных полномочий, подчеркивает независимое положение парламента в системе органов государственной власти. Оригинальна позиция Л.А. Нудненко. До отмены выборов президентов республик, губернаторов иных субъектов она отмечала, что выборные населением высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, деятельность которых определяется наказами избирателей и контролируется возможностью заслушивания отчетов и досрочного отзыва, входят в представительную систему субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в содержание понятия "народное представительство". Надо признать, что элиминация выборного и, в этом смысле, представительного характера приобретения полномочий глав субъектов в значительной мере ущемила организационную самостоятельность региональной исполнительной власти.
С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.
Изначально субъектам Федерации были предоставлены широкие возможности выбора избирательной системы. Согласно ст. 28 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" кандидаты могли быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты (списки кандидатов) могли быть выдвинуты также избирательными объединениями, избирательными блоками.
Кроме того, с 1 января 2006 г. введено в действие дополнение п. 16 ст. 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающее возможность субъектов Федерации устанавливать избирательный барьер - минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов. Согласно указанному Федеральному закону такой барьер не может превышать семи процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Есть основания считать, что данная норма призвана отсеять из состава депутатского корпуса представителей избирательных объединений, незначительных по своей численности и политическому влиянию. В связи с этим на практике стала вероятной ситуация, когда подавляющее большинство депутатских мандатов получает крупная партия, сторонником которой является лидер исполнительной власти субъекта Федерации. В подобных условиях самостоятельность ветвей власти в регионе, механизм сдержек и противовесов приобретают достаточно формальный характер.
Еще одна составляющая независимости аппарата регионального парламента - назначение на должность и освобождение от должности служащих аппарата должностными лицами и структурными подразделениями парламента без участия в этой процедуре иных органов власти. Согласно п. 3 ст. 10 Закона Саратовской области "О Саратовской областной Думе" председатель Думы назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с Советом областной Думы или по его решению руководителей структурных подразделений аппарата областной Думы, а также назначает и освобождает от должности иных работников аппарата областной Думы.
Обособленность аппарата парламента субъекта от государственных органов других ветвей власти обеспечивается также недопустимостью замещения государственными служащими аппарата иных государственных и муниципальных должностей (ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Самостоятельность регионального парламента - коллегиального органа государственной власти - тесно связана с независимостью отдельных депутатов, составляющих этот государственный институт. Самостоятельность в решении вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения как принцип конституционно-правового статуса депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из принципа разделения властей и является его органическим продолжением.
В свете исследуемой проблематики важной характеристикой статуса депутата является недопустимость замещения им иных государственных и муниципальных должностей (ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Необходимо подчеркнуть, что в данной норме содержится оговорка: если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом остается непонятным, что имел в виду законодатель, предусматривая такую возможность. Есть убедительные основания считать, что перечень должностей, которые депутат в течение срока своих полномочий занимать не вправе, должен быть более конкретным. В связи с этим указанное законодательное положение нуждается в корректировке. Как следует из смысла идеи и принципа разделения властей, данные ограничения прежде всего должны устанавливать недопустимость совмещения депутатом должностей в органах исполнительной и судебной власти. Диспозитивную норму, предусматривающую альтернативу данному предписанию, следует исключить из текста закона.
Одно из действенных средств обеспечения независимости депутата - законодательное закрепление его неприкосновенности. Долгое время вопрос о наделении неприкосновенностью депутата регионального парламента в Российской Федерации оставался открытым. Верно отмечено, что в отношении правового иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и без того сложный и дискуссионный вопрос о возможности и допустимости установления изъятий из принципа равенства перед законом и судом усложняется поиском оптимальной модели такого иммунитета, поскольку каких-либо правил и критериев в отношении депутатов региональных парламентов Конституция Российской Федерации не содержит.
В настоящее время непосредственно в Федеральном законе №184-ФЗ 1999 г. порядок привлечения к ответственности депутата парламента субъекта не прописан. Закон содержит отсылочную норму: депутат может быть привлечен к уголовной и административной ответственности в особом порядке, установленном федеральными законами. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.), возбуждение уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации производится руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по данному субъекту. Следует подчеркнуть, что ранее данная процедура осуществлялась прокурором соответствующего субъекта на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, что в большей мере соответствовало принципу разделения властей. Исключение из этой процедуры органов судебной власти поставило независимость региональных депутатов в более уязвимое положение.
Конкретный порядок привлечения региональных парламентариев к административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. не регламентируется. Часть 2 ст. 1.4 Кодекса, где предусмотрены особые условия производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, содержит отсылку к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Последнее нормативное предписание крайне неудачно, поскольку в Конституции России этот вопрос прямо не урегулирован, а среди федеральных законов, устанавливающих иммунитет от административного преследования, наибольшую значимость имеет сам Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором и следует конкретизировать данную процедуру.
Российские регионы решают проблему правовой регламентации законодательного процесса разными способами. Базовым источником, в котором находит отражение процесс создания региональных законов, является конституция (устав) субъекта. Однако порядок законотворчества фиксируется в основных законах субъектов, как правило, лишь в общих чертах. Более подробное регулирование законодательной деятельности осуществляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов.
Регламент законодательных органов государственной власти - это документ, который регулирует прежде всего внутренние организационные процедуры парламента, входящие в его компетенцию. По справедливому мнению В.М. Манохина, "регламент предназначен для "внутреннего потребления", имеет внутриорганизационный масштаб, т.е. регулирует отношения только внутри органа, структурного подразделения". В связи с этим регулирование законодательного процесса в регламенте законодательного органа, который утверждается самим парламентом, представляется неверным, так как в процессе создания закона участвует не только он сам, но и иные органы государственной власти в пределах своих полномочий. Получается, что законодательный орган своим подзаконным актом регламентирует деятельность органов, относящихся к другим ветвям власти, и посягает тем самым на их самостоятельность, характерную для принципа разделения властей. В то же время утверждение регламента законом, как это предлагается в литературе, также не в полной мере соотносится с предписаниями принципа разделения властей. В данном случае под угрозу ставится самостоятельность законодательных органов, которые вправе сами утверждать порядок своей внутренней деятельности. Справедливо отмечено: превращение регламента парламента (палат парламента) в закон недопустимо, так как это повлечет искажение (нарушение) принципа независимости парламента, смещение его роли в механизме государственной власти и системы сдержек и противовесов, поскольку предоставит иным органам государственной власти (обладающим правом законодательной инициативы) влиять на содержание регламента и в конечном итоге на деятельность парламента (палат парламента) в целом.
Исходя
из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с
конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов
исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных
на субъект РФ функций.
.3 Исполнительная ветвь власти
Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.
По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:
) в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;
) исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;
) исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться;
) исполнительная власть обладает большими возможностями принуждения;
) в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.
Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.
То есть единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.