Иными словами, контроль над целевым использованием субсидий и ответственность за их использование фактически перемещается в область бюджетных отношений, в частности бюджетной ответственности, предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ
Ответственность также может быть прописана в соглашениях о предоставлении субсидий, заключаемых между учредителем (главным распорядителем бюджетных средств) и бюджетным или автономным учреждением.
Таким образом, уголовно-административные меры наказания заменяются бюджетно-административными мерами принуждения и отчасти договорными механизмами, т. е. мерами договорной ответственности. При этом вероятно, что инерционность сложившейся практики финансового контроля и право применения, а также недостаточная компетентность работников проверяющих органов еще долго могут быть причиной необоснованных обвинений в адрес руководителей бюджетных и автономных учреждений и незаконных попыток привлечения их к административной или уголовной ответственности.
Для того чтобы избежать подобных ситуаций, они должны хорошо ориентироваться в нормах законодательства и знать особенности составов (юридических конструкций) "нецелевого использования бюджетных средств" как административного и уголовного правонарушения.
Административная ответственность
Административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств устанавливает ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).
Статья 15.14 КоАП РФ устанавливает также ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. Однако основания расходования средств государственных внебюджетных фондов, например средств фондов обязательного социального или медицинского страхования, регламентируются иными правилами и не рассматриваются в данном материале.
Бюджетные и автономные образовательные учреждения и их руководители не несут административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств по ст. 15.14 КоАП РФ. Данная ответственность сохраняется только в отношении казенных учреждений и их должностных лиц.
Согласно ч. 1 данной статьи использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб., на юридических лиц - от 40 тыс. до 50 тыс. руб.
Таким образом, нецелевое использование средств наказуемо, если такое нарушение допущено получателем бюджетных средств. Нормативное определение получателя бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета) дано в ст. 6 БК РФ в редакции Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее -Закон № 83-ФЗ) - это "орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета".
Государственные и муниципальные бюджетные учреждения в 2010 г. были исключены из числа получателей бюджетных средств (см. Закон № 83-ФЗ в части внесения изменений в БК РФ). Еще раньше, в 2006 г., из числа получателей бюджетных средств были исключены государственные и муниципальные автономные учреждения (см. Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» в части внесения изменений в БК РФ). При этом следует иметь в виду, что, согласно принципам права, составы административных правонарушений не подлежат расширительному толкованию, т. е. нельзя условно, вопреки легальному определению закона, считать бюджетное или автономное учреждение получателем бюджетных средств только на том основании, что они получают бюджетные средства в форме субсидий.
Наличие субъекта административной ответственности является необходимым условием состава административного правонарушения. Согласно ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.
Поскольку в случае нецелевого использования любых бюджетных средств бюджетным или автономным учреждением состав административного правонарушения отсутствует, меры административного наказания, предусмотренные ст. 15.14 КоАП РФ, применяться не могут.
Итак, с принятием Закона № 83-ФЗ круг субъектов, привлекаемых к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, стал значительно уже и в настоящее время ограничивается органами и учреждениями, перечисленными в ст. 6 БК РФ в определении "получатель бюджетных средств":
·государственные органы;
·органы местного самоуправления;
·органы управления так называемыми государственными внебюджетными фондами (пенсионным, фондами медицинского, социального страхования и др.);
·казенные учреждения.
Уголовная ответственность
Уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств устанавливает ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее - УК РФ).
Согласно ч. 1 данной статьи расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается:
·штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
·либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового;
·либо арестом на срок до шести месяцев;
·либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
В соответствии с ч. 2 ст. 285.1 то же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере, наказывается:
·штрафом в размере от 200 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
·либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового;
·либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Крупным размером в данном случае признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. руб., а особо крупным - превышающая 7 млн 500 тыс. руб.
Согласно ст. 8 УК РФ основанием для привлечения к уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного данным кодексом.
Руководители бюджетных и автономных образовательных учреждений не несут уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по ст. 285.1 УК РФ. Такая ответственность сохраняется только в отношении должностных лиц казенных учреждений.
Так же, как и в случае с административной ответственностью за нецелевое использование бюджетных средств, субъектом уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ может быть только должностное лицо получателя бюджетных средств. Поскольку должностные лица бюджетных и автономных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств согласно ст. 6 БК РФ, не могут быть субъектами преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, то и состав преступления в случаях нецелевого использования данными должностными лицами бюджетных средств отсутствует.
Руководители бюджетных и автономных образовательных учреждений не несут уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по ст. 285.1 УК РФ. Такая ответственность сохраняется только в отношении должностных лиц казенных учреждений.
Бюджетная ответственность
Исключение бюджетных и автономных учреждений из числа получателей бюджетных средств и соответственно субъектов административных и уголовных правонарушений, предусматривающих наказание за нецелевое использование бюджетных средств, вовсе не означает, что такие учреждения могут безнаказанно нарушать условия предоставления ассигнований (субсидий) из любых бюджетов бюджетной системы РФ, включая государственные внебюджетные фонды.
Часть IV БК РФ устанавливает систему мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в т. ч. за нецелевое использование бюджетных средств. Данная система, которую можно назвать бюджетной ответственностью, может распространяться на любых нарушителей бюджетного законодательства, в т. ч. на государственные и муниципальные организации, не являющиеся получателями бюджетных средств, а также на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации.
В соответствии со ст. 282 БК РФ к мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, относятся:
·предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
·блокировка расходов;
·изъятие бюджетных средств;
·приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
·наложение штрафа;
·начисление пеней;
·иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
Статья 289 БК РФ специально посвящена нецелевому использованию бюджетных средств и фактически ограничивает возможность выбора меры принуждения в случае совершения данного правонарушения.
Согласно данной статье под нецелевым использованием понимается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Данное правонарушение влечет:
·наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ;
·изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
·уголовные наказания (при наличии состава преступления), предусмотренные УК РФ.
Из приведенного выше анализа законодательства об административной и уголовной ответственности следует, что наложение штрафа или привлечение руководителя бюджетного или автономного учреждения к уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств исключено ввиду отсутствия состава правонарушения. Изъятие же в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, вполне возможно - например, в случаях, когда средства бюджетной субсидии, полученной на выполнение государственного (муниципального) задания, используются не по назначению.
Основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства являются неисполнение закона (решения) о бюджете и нецелевое использование бюджетных средств. БК РФ. Ст. 283
По смыслу ст. 289 БК РФ меры принуждения в связи с нецелевым использованием бюджетных средств для бюджетных и автономных учреждений ограничиваются изъятием в бесспорном порядке средств по решению органа, исполняющего соответствующий бюджет. Применение других мер для такого случая не предусмотрено и не соответствует нормам ст. 284 и 284.1 БК РФ, определяющим полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, Федерального казначейства и его территориальных органов, а также органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполняющих соответствующие бюджеты.
Должностные лица указанных выше федеральных органов исполнительной власти при неправомерном применении мер принуждения несут дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Кроме того, действия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке в суде.
Заключение
В условиях финансового кризиса особую актуальность приобретает рациональное и эффективное, а главное - строго целевое расходование бюджетных средств. Важность неукоснительного соблюдения этих требований неоднократно подчеркивалась в публичных заявлениях первых лиц государства. Данный вопрос имеет и уголовно-правовой аспект: эффективность норм об ответственности за соответствующие злоупотребления. К счастью, государство старается с каждым годом решить проблемы нецелевого использования пособий, а так же нецелевого использования бюджетных средств, получается это у них или нет, сложно сказать за неимением данных.
Список литературы
1.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011)
.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011)
.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.12.2011)
.Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (ред. от 30.11.2011)
.Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (ред. от 08.11.2010)