Содержание
1. Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов (общий надзор). Отличие его от других видов надзора
. Решение ситуационной задачи
Список использованной литературы
1. Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов (общий надзор). Отличие его от других видов надзора
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов - одно из ведущих направлений деятельности современной прокуратуры РФ, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ряда иных структур. Его правовую основу составляют Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), приказы Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195, от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и иные организационно-распорядительные акты.
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора является:
) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
По точному смыслу ст. 1 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. В Конституции РФ содержатся нормы прямого действия. Неуклонное ее соблюдение составляет фундамент законности. К актам, исполнение которых проверяет прокурор, относятся также международные договоры РФ и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью отечественной правовой системы. В основном надзорная деятельность прокурора сводится к проверке исполнения законодательных актов федерального и регионального уровней, включая конституции (уставы) субъектов РФ. Необходимо учитывать, что согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуроры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами как Конституции РФ и законодательных актов, так и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
В то же время, проводя проверки исполнения законов, прокурорам надлежит обращать внимание и на подзаконные нормативные правовые акты (Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти), изданные на основе и во исполнение конкретного закона, в которых изложены адресованные разным государственным органам, должностным лицам и хозяйствующим субъектам конкретные требования, направленные на обеспечение соблюдения закона (определены сроки, порядок, процедуры и иные механизмы исполнения). Без этого нельзя обеспечить надлежащую полноту надзорной проверки, а потому указанные обстоятельства прокурорам необходимо учитывать при организации своей надзорной деятельности.
Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать отклонения от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих.
Характер надзора определяется назначением, местом и ролью прокуратуры как органа, стоящего на страже законности в стране. Целями надзора за исполнением законов в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Исходя из положений Закона о прокуратуре, в числе основных задач прокуратуры следует назвать: выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов и установление обстоятельств, им способствующих; восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства; установление лиц, виновных в нарушениях законов, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности.
Важнейшими задачами надзора в условиях переходного периода являются обеспечение: верховенства Конституции РФ; единого правового пространства; федерализма; экономической безопасности государства.
Полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления надзора в рассматриваемой сфере, перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре и расширительному толкованию не подлежат. Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно прокурором используются предоставленные полномочия. В настоящее время является устоявшимся деление всех полномочий по надзору за исполнением законов на следующие группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
Пределы полномочий прокурора определяются местом органа прокуратуры в системе прокуратуры. Вышестоящие прокуратуры вправе принимать на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуратур. В случаях, когда нарушение закона не может быть устранено нижестоящим прокурором вследствие недостаточности его полномочий или по иным причинам, следует использовать преимущества централизации прокурорской системы, права вышестоящих прокуроров и Генпрокурора РФ - эти вопросы решаются путем внесения проекта акта прокурорского реагирования и соответствующей информации в прокуратуру регионального уровня или Генпрокуратуру РФ.
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения.
В связи с этим прокурор наделен правом беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территорию и в помещения поднадзорных органов (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), причем независимо от наличия или отсутствия у него информации о нарушениях закона на указанной территории. Это право предполагает возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу. При проведении проверочных действий иногда это имеет решающее значение, поскольку позволяет прокурорам непосредственно получить сведения о состоянии законности. Реализация данного права может быть обусловлена необходимостью наличия у прокурора допуска установленного образца. Прокурорам надлежит принципиально реагировать на всякие попытки ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов, а также выявлять и своевременно опротестовывать в установленном порядке правовые акты, ограничивающие права прокуроров по этому вопросу.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Работа прокурора с документами широка и объемна. Изучение документов и материалов на месте у их обладателя имеет такие преимущества, как возможность оперативного получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных. Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, проведенных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др. Необходимые документы могут быть истребованы и в прокуратуру.
По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре). Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документам (включая наличие допуска определенной категории) и отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.
Получение информации также обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Вызов таких лиц необходим, когда без этого трудно получить достоверные сведения о правонарушении. Исходя из конкретно складывающихся обстоятельств, прокурор избирает письменную либо устную форму получения объяснения. При этом содержание выясняемых вопросов обусловливается уровнем осведомленности должностных лиц и граждан о фактах нарушения законов. Индивидуально решаются вопросы о месте и времени получения объяснений. Вызов лица может быть осуществлен как в прокуратуру, так и в место, где проводится проверка, по месту работы опрашиваемого. Вызов производится письмом, телефонограммой, телеграммой. Следует избегать заочного получения объяснений (когда, например, текст присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый. Неявка лица без уважительных причин, а также иное умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влекут за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП).
Право прокурора требовать от руководителей и должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций закреплено п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. С таким требованием прокурор может обратиться в тех случаях, когда для установления факта нарушений закона, причин нарушений закона и способствующих им условий, принятия мер по их устранению необходимо получение сведений, которые не могут быть установлены непосредственно прокурором, и формой их выяснения может служить только проверка или ревизия. Если возможно получение такого рода сведений иным путем, обращение с требованием о проведении проверки или ревизии является неправомерным.
Сущность проверки заключается в изучении конкретных вопросов деятельности предприятий, учреждений и организаций в целях установления ее соответствия или несоответствия требованиям, которым она должна отвечать, путем анализа и сравнения данных первичного учета со статистическими сведениями, ознакомления на месте с фактическим положением дел, проведения иных действий.
Одним из важнейших полномочий прокурора является проверка исполнения законов, предполагающая комплексное использование всех полномочий прокурора. Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Так, предметом целевой проверки является исполнение определенной группы норм законов. Комплексные проверки направлены на выяснение широкого круга вопросов (такие проверки отличаются масштабностью, что повышает требования к их организации и проведению). Хорошо зарекомендовали себя сквозные проверки, позволяющие полностью охватить структуру соответствующего органа, носящие по своему содержанию как целевой, так и комплексный характер. В ходе контрольной проверки преследуется цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законов.
Проверки также дифференцируются на плановые и текущие. В большинстве случаев прокуроры проверяют конкретные сигналы о нарушениях закона. Проверки также организуются на плановой основе с учетом заданий, поступающих из вышестоящих прокуратур и на основании результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности на поднадзорной территории, объектах. Такие проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующих прокуратур и по своим масштабам позволяют комплексно и глубоко воздействовать на состояние законности. Независимо от вида прокурорской проверки ее реализация связана с проведением системы взаимосвязанных действий при подготовке к проведению проверки, собственно проверке, правовой оценке ее результатов и реализации материалов проверки.
Установив поводы и основания, прокурор принимает решение о проведении проверки, определяет ее задачи, составляет перечень основных вопросов, подлежащих выяснению, содержание необходимой информации, источники, тактические и технические средства ее получения. Им организуется предметное освоение действующего законодательства, регламентирующего юридический статус объекта предстоящей проверки; изучение приказов и указаний Генпрокурора РФ; исследуется положительный опыт работы прокуроров, приведенный в информационных письмах и обзорах Генпрокуратуры РФ либо региональных прокуратур.
Для успешного проведения проверки прокурор аккумулирует весь имеющийся в его распоряжении информационный ресурс: исследует его содержание, определяет необходимый объем материалов и средств их получения, проводит анализ и оценку полученных данных, в том числе путем сопоставления между собой. Важно добиваться многоканальности получения информации. Следует установить типичные нарушения закона, ознакомиться с актами прокурорского реагирования по сходной тематике за предшествующий период, истребовать и ознакомиться со сведениями из других контрольно-надзорных органов, материалами их административной практики. В целом полученная информация должна позволить прокурору составить ясное представление об объекте предстоящей проверки.
При подготовке к проведению проверки прокурором определяется состав участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство. Если в проверке задействованы несколько работников прокуратуры, то в целях достижения высоких показателей от их согласованных действий с учетом личных качеств, уровня профессиональной подготовки каждого предварительно между ними распределяются направления, объем подготовительных и проверочных работ, назначается ответственный за проведение такой проверки.
Важным условием повышения результативности надзорных проверок исполнения законов является использование специалистов - лиц, обладающих специальными познаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработке предложений по их устранению, выяснения иных вопросов неправового характера, возникающих перед прокурором при осуществлении надзорной деятельности. Зачастую успех предстоящей проверки определяется прогнозированием собственных потребностей в необходимых специалистах. Причем уже на стадии подготовительных действий должна видеться не просто абстрактная возможность, а предельно четко определяться функциональная роль специалиста в проверке.