Однако эти две функции необязательно рассматривать отдельно - их можно включить в состав распределительной функции. Действительно, стимулирующую функцию финансы выполняют лишь после распределения средств по некоторым направлениям, т. е. выполнение этой функции можно считать лишь последствием выполнения распределительной функции. Фискальная функция может рассматриваться как частный случай распределительной функции, т. к. органы власти разного уровня также являются субъектами хозяйствования.
Назначение территориальных финансов разнообразно. Посредством территориальных финансов государство осуществляет свою политику в регионах; исходя из особенностей этой политики, определяются направления расходования средств и источники их получения.
Например, через территориальные финансы государство проводит социальную политику. Через территориальные бюджеты осуществляется финансирование большей части образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и т. п.
С помощью территориальных финансов государство регулирует экономическое развитие территорий путем проведения соответствующей территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики, а именно: предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. Кроме того, используя территориальные финансы, государство может выравнивать уровни экономического и социального развития территорий. Для преодоления отсталости регионов разрабатываются специальные целевые программы, которые финансируются в основном за счет средств территориальных бюджетов.
Таким образом, назначение территориальных финансов, основные направления использования средств тесно связаны с осуществлением рассмотренных выше функций финансов. Т. к. функции территориальных финансов можно считать частью функций органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, то возникает следующая связь между рассмотренными категориями: для осуществления территориальными органами власти возложенных на них функций необходимы определенные финансовые средства. В ходе мобилизации этих средств в бюджеты возникают отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований.
С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). В соответствии с распределительной функцией территориальных финансов они активно используются и для регулирования экономического развития территорий, т.е. регулирования воспроизводственного процесса и деятельности субъектов хозяйствования. Территориальные органы власти, используя финансы, могут регулировать экономические процессы, протекающие на подведомственных территориях. Этого они добиваются на основе проведения территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики путем предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, налогового кредита, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. В целях комплексного, пропорционального экономического и социального развития территорий финансы используются для экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Для этого территориальные органы власти создают целевые финансовые фонды, средства которых используются для поощрения развития предприятий и производства нужной продукции, для проведения социальных природоохранных мероприятий и т.д. Инструментом стимулирования предприятий выступают также налоговые льготы и санкции.
Функции территориальных финансов проявляются при осуществлении территориальными органами власти финансово-бюджетной политики. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций связано с наличием у них необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в их бюджетах части денежных средств, создаваемых на территории. В ходе мобилизации в бюджеты этих средств и их использования возникают финансовые отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти.
Финансово-бюджетная политика включает действия
территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других
областях финансов. Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и
мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений
для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.
Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области
финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор
направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной
системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования
экономических и социальных процессов. Территориальная финансово-бюджетная
политика выражается в следующих действиях: обеспечение детерминированных
(предопределенных) расходов территориального бюджета; участие территориальных
бюджетов в эффективных инвестиционных проектах; финансовая поддержка предприятий
и организаций, продукция и услуги которых необходимы территории; размещение на
предприятиях и в организациях территориальных заказов на поставку продукции и
выполнение услуг; оказание помощи малоимущим слоям населения.
.2 Состав территориальных финансов
Территориальные финансы можно охарактеризовать как совокупность денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. Их основными источниками являются бюджетные ассигнования, средства субъектов хозяйствования, кредитные ресурсы и средства домашних хозяйств. Перечисленные средства можно считать составными элементами территориальных финансов.
Основная составная часть территориальных финансов - территориальные бюджеты. В настоящее время полномочия и задачи территориальных органов власти расширяются, следовательно, растет и их финансовая база. Т. е. сумма средств, аккумулируемых в территориальных бюджетах, возрастает, что повышает их роль в бюджетной системе страны.
Территориальные бюджеты, являясь органической частью консолидированного бюджета страны, связаны с движением к распределением той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражена в денежной форме, направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека - главной производительной силы, т.е. в известной мере на расширенное воспроизводство рабочей силы. Национальное хозяйство требует выделения ресурсов на воспроизводство рабочей силы, но финансирование его, в том числе посредством территориальных бюджетов, находится в тесной связи с развитием всего процесса воспроизводства. Все это предопределяет место и роль территориальных бюджетов в процессе производства, в создании и перераспределении национального дохода страны.
Территориальные бюджеты, являясь частью финансов и консолидированного бюджета, входят в экономический базис. Они обусловлены существованием и развитием материального производства и соответствующими экономическими, в частности товарно-денежными, отношениями, что дает основание отнести эти бюджеты к числу экономических категорий. К территориальным бюджетам как части консолидированного бюджета государства применимо определение, характеризующее их как систему экономических отношений. В результате этого движения возникают определенные финансовые отношения между предприятиями и государством; между предприятиями, организациями и учреждениями производственной и непроизводственной сферы; между звеньями бюджетной системы; между государством и населением. Такие отношения имеют не только количественный, но и качественный аспект. Нельзя понять экономическую сущность территориальных бюджетов, если ограничиться лишь исследованием их количественных параметров, оставив вне поля зрения экономические отношения, в результате которых получены эти параметры.
Входя в экономический базис общества и являясь одним из факторов расширенного воспроизводства, территориальные бюджеты функционируют и развиваются в соответствии с экономическими законами.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из собственных и регулирующих доходов.
Собственные доходы закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. Регулирующие доходы - это средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов. Они зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета.
Дотации предоставляются из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящего бюджета при его дефиците. Субвенции предназначены для финансирования строго целевого мероприятия (реализации инвестиционного проекта). Фактически дотации и субвенции используются преимущественно в целях субсидирования хронически дефицитных региональных бюджетов.
Кредитные ресурсы - это средства, предоставляемые на основе платности и возвратности (на возвратной и возмездной основе).
Доходы бюджетов субъектов РФ делятся на налоговые (региональные налоги и сборы; отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов) и неналоговые (доходы от имущества субъектов РФ, от платных услуг бюджетных учреждений, часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ).
Исключительно за счет средств бюджетов субъектов РФ финансируются: функционирование органов власти субъектов РФ, предприятий и организаций в собственности субъектов РФ; обслуживание и погашение госдолга субъектов РФ; реализация региональных целевых программ; формирование госсобственности субъектов РФ; внешнеэкономические связи субъектов РФ; финансовая помощь местным бюджетам и пр.
Доходы местных бюджетов включают:
- налоговые доходы (местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; госпошлина);
Исключительно за счет средств местных бюджетов финансируются:
- содержание органов местной власти, учреждений образования, здравоохранения, культуры, ЖКХ и др;
- дорожное строительство и содержание дорог местного значения, транспортное обслуживание, реализация целевых муниципальных программ;
- обслуживание и погашение муниципального долга и пр.
Формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.
Социальный стандарт - это установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.
Социальные нормы - это показатели обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.
Совместно бюджетами всех уровней финансируется правоохранительная деятельность, противопожарная безопасность, мероприятия ГО и ЧС; охрана окружающей среды, социальная защита населения, государственная поддержка отраслей материального производства (промышленности, строительства, транспорта, связи, сельского хозяйства); финансирование НИОКР, развитие рыночной инфраструктуры и пр.
Финансовые средства субъектов хозяйствования в составе местных финансов включают:
) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
) финансовые ресурсы предприятий и организаций, используемые ими на финансирование социальной инфраструктуры (дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, базы отдыха, медучреждения предприятий).
К средствам субъектов хозяйствования относятся:
- средства предприятий и учреждений, находящихся в собственности территориальных органов власти, т. к. результаты их финансовой деятельности становятся собственностью этих органов;
- финансовые ресурсы коммерческих организаций, используемые ими для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов, т. к. эти средства направляются на удовлетворение потребностей населения и в этом случае играют роль государственных финансов.
Другие компоненты территориальных финансов составляют незначительную долю в общей сумме средств. К ним относятся:
- территориальные внебюджетные фонды, которые, как правило, имеют целевое назначение и формируются за счет добровольных взносов организаций и населения или законодательно установленных сборов;
- территориальные кредиты и займы, т. е. средства, полученные или предоставляемые субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам;
- финансовые ресурсы, создаваемые населением в рамках домашнего хозяйства.
Из всех перечисленных источников средств к централизованным финансам можно отнести только бюджетные средства. Остальные компоненты территориальных финансов являются децентрализованными.
Финансы территориальных органов власти - это, по сути, те же территориальные финансы, но с несколько другой точки зрения.
Рассмотрим составные части территориальных финансов в контексте их принадлежности органу власти. Бюджетные средства полностью находятся в распоряжении органа власти и, как правило, составляют основную часть его финансовых ресурсов. Органы власти также оказывают значительное влияние на территориальные внебюджетные фонды, поэтому средства этих фондов тоже можно считать принадлежащими территориальным органам власти. Территориальные кредиты и займы в данном случае называются долгом органа власти и включают в себя сумму текущей задолженности и проценты, подлежащие уплате органом власти.
Кроме того, в состав финансовых ресурсов органа власти входят различные денежные резервы: страховые фонды, сбережения, дебиторская задолженность.
Что касается финансов предприятий и организаций, то в распоряжении органов власти и местного самоуправления находятся только средства, полученные в результате деятельности государственных и муниципальных предприятий. На финансы других хозяйствующих субъектов и населения органы власти могут влиять лишь косвенно, поэтому в состав финансов органов власти включают не сами эти финансовые потоки, а только право влияния на них.
Таким образом, можно считать, что
территориальные финансы в целом соответствуют финансам территориальных органов
власти. Это вполне закономерно, т. к. большая часть финансовых потоков,
поступающих в регион, находится под контролем территориальных органов власти и
органов местного самоуправления. Поэтому в дальнейшем будем считать эти понятия
тождественными
.3 Правовые основы территориальных финансов
Правовой основой функционирования территориальных финансов являются законодательные акты, изданные в России с 1991 по 1997 гг.
. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. вопросам финансов местного самоуправления посвящен отдельный раздел, определяющий состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов, валютных средств самоуправления. В соответствии с Законом для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, территориальными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в территориальные органы власти сведения, необходимые для его составления. В Законе зафиксированы важные положения о том, что территориальные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения в Законе за территориальными органами власти закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.