Риск-ориентированный подход при организации контроля (надзора) в образовании
Н.М. Кропачев, Е.А. Дмитрикова, М.Ю. Лаврикова, А.А. Соловьев
Аннотация
В статье анализируются изменения в нормативно-правовом регулировании и реализации государственного контроля (надзора) в сфере образования, связанные с переходом к применению риск-ориентированного подхода. Авторы исходят из того, что контрольно-надзорная деятельность осуществляется в том числе посредством профилактики нарушений, поэтому в рамках профилактических мероприятий необходима оценка факторов и условий, создающих риск нарушений обязательных требований. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» встраивает аккредитационный мониторинг в систему государственного контроля (надзора) в сфере образования. Опираясь на указанную особенность государственной регламентации образовательной деятельности, авторы отмечают потенциал применения риск-ориентированного подхода в сфере образования и приходят к выводу о том, что не только содержание обязательного требования должно быть направлено на устранение риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, но и показатели мониторингов, требования, адресованные образовательным организациям в целях обеспечения мониторинга системы образования, должны быть сформулированы с применением риск-ориентированного подхода. В качестве самостоятельной проблемы обозначена соразмерность мер, применяемых к контролируемым лицам, с учетом рисков причинения вреда охраняемым ценностям в сфере образования; обоснован вывод о том, что риск-ориентированный подход позволяет снизить административную нагрузку на образовательные организации. По мнению авторов, содержание обязательного требования должно быть направлено на устранение риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере образования. В связи с этим отмечена значимость экспертной оценки обязательных требований, приведены результаты работы экспертов.
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, контроль, контрольно-надзорная деятельность, профилактика нарушений, образование, обязательные требования в сфере образования.
Abstract
Risk-oriented approach in state control (supervision) in the field of education
N. M. Kropachev, E. A. Dmitrikova, M. Yu. Lavrikova, A. A. Soloviev
The article analyzes the changes in legal regulation and the implementation of state control (supervision) in the field of education, associated with the transition to the use of a risk- oriented approach. Based on the fact that control and supervision activities are carried out, among other things, through the prevention of violations, the authors believe that assessment of factors and conditions that create a risk of violations of mandatory requirements should be carried out within preventive measures too. The Law on Education integrates accreditation monitoring into the system of state control (supervision) in the field of education. Based on this feature of the state regulation of educational activities, the authors note the potential for application of a risk-oriented approach in the field of education and come to the conclusion that not only the content of the mandatory requirement should be aimed at eliminating the risk of harm to legally protected values, but the risk-oriented approach should also be used in identification of monitoring indicators and requirements addressed to educational organizations in order to ensure monitoring of the education system. As an separate problem the authors indicate the proportionality of measures applied to controlled persons on the basis of the risks of harm to protected values in the field of education. The article also draws attention to the fact that the content of the mandatory requirement should be aimed at eliminating the risk of harm to legally protected values. In this regard the importance of an expert assessment of mandatory requirements in the field of education is noted.
Keywords: risk-oriented approach, control, control and supervisory activities, prevention of violations, education, requirements in the field of education.
Введение
Государственный контроль (надзор) -- это деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. Необходимость формирования новых подходов к организации государственного контроля (надзора) была обозначена Президентом РФ в послании Федеральному Собранию РФ еще в 2014 г.1, а в 2018 г. определен период для реализации реформы контрольно-надзорной деятельности и формирования модели контроля и надзора, основанной на риск-ориентированном подходе Здесь и далее все ссылки на российские нормативно-правовые акты и судебную практику приводятся по СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 20 марта, 2023. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018., который без преувеличения можно отнести к одной из ключевых характеристик реформы.
Поиск баланса между достижением общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, и снижением издержек, административной нагрузки на контролируемых лиц требует обоснованной, объективной оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Это означает, прежде всего, новый подход к организации деятельности органов контроля (надзора), когда на оценке рисков основываются выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты. Кроме того, формируется новый подход к установлению и оценке применения обязательных требований: содержание обязательного требования должно быть направлено на устранение риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (на решение этой задачи был ориентирован механизм «регуляторной гильотины»).
Основное исследование
В рамках реформы в 2020 г. были приняты Федеральные законы от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее -- Закон № 248) и от 31.07.2020 № 247- ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее -- Закон № 247). Изменения в законодательстве о контрольно-надзорной деятельности коснулись более ста федеральных законов Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации”» («закон-спутник»)., в том числе положений Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее -- Закон об образовании). В частности, на основании изменений в Закон об образовании (ст. 93) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере образования в целях снижения риска причинения вреда (ущерба) установленным законом ценностям реализуется с 01.07.2021 с применением риск-ориентированного подхода. С момента вступления в силу Закона об образовании эксперты Санкт- Петербургского государственного университета (СПбГУ) обращали внимание на необходимость применения риск-ориентированного подхода к организации контроля (надзора) в сфере образования (Дмитрикова, Кропачев 2020, 20-22; Кропачев 2023, 309-314) Обозначенный подход учитывается экспертами СПбГУ при оценке положений законодательства об образовании, на основании которых осуществляется государственная регламентация образовательной деятельности.. В декабре 2019 г. концепция риск-ориентированного похода к организации контроля (надзора) в сфере образования была поддержана всеми ректорами, которые приняли участие в состоявшейся на площадке СПбГУ встрече с руководителем Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки С. С. Кравцовым «Материалы ректорского совещания от 02.12.2019». СПбГУ 2019. Дата обращения 5 апреля, 2023..
В связи с переходом к организации контрольно-надзорной деятельности на основе риск-ориентированного подхода законодатель разработал инструменты, необходимые для профилактики нарушений обязательных требований. В мае 2019 г. на Петербургском международном юридическом форуме Минэкономразвития России представил концепцию нового законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности, обозначив еще одну важную характеристику контрольнонадзорной деятельности -- переход от карательного к превентивному подходу в деятельности контролеров. С принятием Закона № 248 законодатель реализовал новый подход, в рамках которого был смещен акцент в организации контрольнонадзорной деятельности: на первый план выходит предупреждение причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям посредством профилактики. Профилактика нарушений ориентирована на стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами; устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и/или причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в сфере образования; создание условий для доведения обязательных требований до образовательных организаций, повышение информированности о способах их соблюдения. государственный контроль административный риск
Виды и содержание профилактических мероприятий определены Законом № 248, применительно к сфере образования меры профилактики уточнены Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования Постановление Правительства РФ от 25.06.2021 № 997 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования»., т. е. необходимый перечень инструментов для использования в работе органов контроля (надзора) определен и с 01.07.2021 реализуется на практике. В качестве примеров профилактики нарушений обязательных требований в сфере образования можно привести принятие мер по обеспечению соблюдения обязательных требований с учетом объявленного предостережения или принятие по результатам консультирования руководителем образовательной организации решений, направленных на обеспечение соблюдения обязательных требований.
Вместе с тем отметим несколько важных моментов.
Во-первых, в целях снижения административной нагрузки на образовательные организации актуален вопрос о расширении практики взаимодействия образовательных организаций с органами государственного контроля (надзора) в сфере образования с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи. В настоящий момент решение о проведении профилактического визита по месту осуществления деятельности образовательной организации либо с использованием видео-конференц-связи отдается на усмотрение должностных лиц контролирующих органов. Консультирование осуществляется во время личного приема или в ходе проведения профилактического визита. Перспективным решением представляется проведение профилактических мероприятий с использованием средств дистанционного взаимодействия, тем более что такой формат предусмотрен применительно к контрольным (надзорным) мероприятиям: выездным проверкам, инспекционным визитам.
Во-вторых, профилактика причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям предполагает не только повышение информированности образовательных организаций и их представителей, но и оценку факторов и условий, создающих риск нарушений обязательных требований. Такая оценка в целях профилактики может осуществляться в рамках наблюдения за состоянием образования. В связи с этим особое значение приобретает мониторинг в системе образования. Законом об образовании одним из принципов управления системой образования признана информационная открытость системы образования. Установленные в законе требования к информационной открытости (ст. 97) позволяют сделать вывод о том, что оценка риска нарушений возможна по месту осуществления деятельности образовательной организации, без взаимодействия образовательных организаций с органами контроля (надзора) в рамках мониторинга системы образования.
Отдельные решения в данном направлении принимаются, но мониторинг не является видом профилактического мероприятия, а регулирование вопросов организации и порядка осуществления мониторинга в системе образования находится вне сферы Закона № 248. Одновременно Закон об образовании предусматривает проведение в рамках мониторинга в системе образования аккредитационного мониторинга за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей. В свою очередь, аккредитационные показатели выступают предметом государственного контроля (надзора) в сфере образования (ст. 93). Таким образом, Законом об образовании аккредитационный мониторинг как одно из направлений мониторинга в системе образования встраивается в систему контрольных (надзорных) мероприятий. Это означает, что результаты аккредитационного мониторинга не могут интерпретироваться в отрыве от «критериев тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований» и «вероятности несоблюдения обязательных требований», которые в настоящее время установлены Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования с распределением категорий рисков. Тем не менее на заседании Рабочей группы в сфере образования, которое состоялось 10.11.20227, эксперты, проводившие оценку апробации аккредитационного мониторинга, представили результаты исследования и сформулировали одно из положений применительно к перспективе интерпретации результатов аккредитационного мониторинга: отнесение образовательных организаций к зонам низкого, среднего и высокого риска. В связи с этим возникает вопрос: как такое категорирование будет соотноситься с категориями риска, которые уже установлены Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования?
Что касается перспективы встраивания мониторинга в системе образования в механизм профилактики нарушений обязательных требований, то здесь наи- 7 «Эксперты СПбГУ приняли участие в заседании рабочей группы по реализации механизма “регуляторной гильотины” в сфере образования». Юридический факультет СПбГУ 2022. Дата обращения 5 апреля, 2023. более сложной задачей видится определение маркеров, отражающих вероятность нарушения обязательных требований, являющихся предметом контроля (надзора) в сфере образования и позволяющих выявить риски нарушений в ходе систематического стандартизированного наблюдения за состоянием образования и динамикой его изменения. Реализация обозначенной задачи требует разработать методику проведения мониторинга, основанную на риск-ориентированном подходе. Представляется, что ориентир на ключевую характеристику организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности позволит использовать потенциал мониторинга системы образования в целях выявления рисков нарушения обязательных требований, установленных законодательством об образовании, с целью устранения таких рисков.
Таким образом, не только содержание обязательного требования должно быть направлено на устранение риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, но и показатели мониторингов, требования, адресованные образовательным организациям в целях обеспечения мониторинга системы образования, должны быть сформулированы с применением риск-ориентированного подхода.
Предложенное решение потребует содержательного анализа показателей мониторинга системы образования, с тем чтобы в обязанности образовательным организациям вменялось предоставление только той информации и той отчетности, которые позволят выявить риск нарушения обязательных требований в случае возникновения угрозы до нарушения обязательного требования. Вместе с тем такой подход позволит обеспечить баланс между профилактикой рисков причинения вреда (ущерба) и объемом административной нагрузки на образовательные организации (включая трудозатраты, финансовые затраты, необходимость издания локальных актов), а также повысит эффективность самоконтроля. Представляется, что образовательные организации, добросовестно соблюдающие обязательные требования, заинтересованы в том, чтобы контрольные (надзорные) органы реагировали на риск нарушения обязательного требования.
В противном случае последствием выявленного нарушения обязательного требования может стать не только предписание об устранении такого нарушения, но и применение иных мер, в том числе привлечение образовательной организации к административной ответственности с назначением наказания в виде административного штрафа. В результате часть бюджетных средств, которые могли быть потрачены на развитие образования, расходуются на уплату административных штрафов На проблему повышения административной нагрузки на социальные объекты, в том числе образовательные организации, обратила внимание Председатель Совета Федерации РФ В. И. Матвиенко на ежегодном совещании со статс-секретарями в декабре 2022 г.: «Матвиенко призвала бороться с “проверочным зудом” контролирующих органов». ТАСС. 2022. Дата обращения 5 апреля, 2023. .