В связи с этим поддерживаем и полагаем своевременной инициативу Правительства РФ, обозначенную вице-премьером -- руководителем аппарата Правительства РФ Д. Ю. Григоренко, о мерах по дальнейшему снижению административной нагрузки на школы и дошкольные учреждения путем запрета назначения административных штрафов, помимо предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе контрольных (надзорных) мероприятий. Считаем необходимым распространить этот подход и на другие государственные образовательные учреждения (высшего образования и среднего профессионального образования).
Оценка мер, принимаемых в случае выявления нарушений образовательными организациями и их должностными лицами требований законодательства об образовании, позволяет обозначить в качестве самостоятельной проблемы соразмерность применяемых мер, исходя из наступивших в результате нарушения обязательных требований последствий, возникших угроз и рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям в сфере образования. Законом об образовании за неисполнение предписания об устранении нарушений наряду с мерами административной ответственности предусмотрено применение иных мер: лишение государственной аккредитации, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии (ст. 93.1). Обращает на себя внимание формулировка, в которой перечисленные последствия законодатель связывает с назначением наказания «организации, осуществляющей образовательную деятельность, и/ или должностному лицу организации» за неисполнение предписания. При таком подходе возникает риск прекращения реализации образовательных программ организациями, осуществляющей образовательную деятельность (при наличии государственной аккредитации), в результате неправомерных действий должностных лиц.
Указанные последствия затрагивают интересы значительного круга лиц. В их числе обучающиеся, родители и законные представители, заказчики целевого обучения (как сторона договора о целевом обучении), участники договора о сетевой форме реализации образовательных программ (например, СПбГУ реализует 11 образовательных программ в сетевой форме, из них четыре с иностранными партнерами, включая Китай) «СПбГУ реализует 11 образовательных программ в сетевом формате совместно с организациями-партнерами». СПбГУ. 2022. Дата обращения 5 апреля, 2023. . Кроме того, возникает вопрос о соразмерности последствий с точки зрения оценки рисков. Далеко не всегда нарушения, в том числе при наличии обоснованной жалобы, свидетельствуют о том, что образовательная программа не соответствует аккредитационным показателям. В случаях, когда нарушение выявлено, представляется достаточным устранение нарушения и привлечение к ответственности виновного должностного лица. Применительно к решению вопроса об аннулировании лицензии полагаем, что соответствующие требования уполномоченных органов обоснованы только в тех случаях, когда выявленные нарушения выступают в соответствии с законодательством поводами (основаниями) для аннулирования лицензии, а также соразмерны для применения меры, влекущей невозможность дальнейшего осуществления образовательной деятельности.
Необходимо также обратить внимание контролирующих органов на то, что в случае выявления нарушения обязательных требований в Законе № 248 сформулирована обязанность органов контроля (надзора) рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Опыт СПбГУ позволяет сделать вывод о том, что рекомендации по соблюдению обязательных требований не выдаются. В результате должностным лицам Университета остается самим разрабатывать меры, направленные на минимизацию риска нарушений обязательных требований, анализируя описания нарушений обязательных требований в актах, оформленных контролирующими органами по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.
Баланс между достижением общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, и снижением издержек, административной нагрузки на контролируемых лиц требует обоснованной, объективной оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Поэтому еще одним значимым аспектом реформы стало формирование нового подхода к установлению и оценке применения обязательных требований: содержание обязательного требования, как отмечалось выше, должно быть направлено на устранение риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (на решение этой задачи был ориентирован механизм «регуляторной гильотины»).
Системный подход к анализу проектируемых изменений в организации контрольно-надзорной деятельности, включающий в том числе применение риск- ориентированного подхода, был обеспечен в 2019 г. решением Правительства РФ о создании рабочих групп по реализации механизма «регуляторной гильотины» Поручение Правительства РФ от 30.01.2019 № ДМ-П36-608 «О решениях, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования контрольно-надзорных функций», План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утв. Правительством РФ 29.05.2019 № 4714п-П36. для организации работы по формированию новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в соответствующих сферах, в том числе в сфере образования. В состав Рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования вошли руководители Министерства науки и высшего образования РФ, Министерства просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования, образовательных организаций, работодателей, некоммерческих организаций и общественных объединений. С учетом межотраслевого характера рассматриваемых проектов нормативных правовых актов к их обсуждению в рамках заседаний Рабочей группы приглашаются представители органов государственной власти, заинтересованных организаций (ассоциаций). В подготовке заключений принимают участие эксперты. При оценке проектов нормативных правовых актов в сфере образования, разработанных Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования и других органов власти, такой подход позволяет учесть опыт взаимодействия контролируемых организаций с органами контроля (надзора) и сформулировать не абстрактные замечания и предложения к проектам документов, а те, которые основаны на реальной практике, что повышает объективность оценки.
Важный результат работы -- выявление в проектах документов тех положений, которые препятствуют реализации права на образование, не соответствуют обязательным для соблюдения положениям действующего законодательства, отсылают к положениям недействующих нормативных правовых актов, создают риск ограничения на подзаконном уровне автономии образовательных организаций, гарантированной Законом об образовании, или законных прав других участников образовательных отношений.
За прошедший период на заседаниях Рабочей группы в сфере образования обсуждение прошли сотни проектов документов. Обращает на себя внимание динамика экспертной работы. Если в 2020 г. на рассмотрение Рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования было вынесено более 90 проектов нормативных правовых актов, то в 2022 г. на рассмотрение Рабочей группы в сфере образования11 вынесено более 200 проектов нормативных правовых актов На момент подготовки статьи -- Рабочая группа в сфере образования при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Вице-премьер -- руководитель аппарата правительства РФ Дмитрий Григоренко в ходе ПМЭФ-2022 отметил: «Рабочие группы, которые изначально были созданы в рамках реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, известной как “регуляторная гильотина”, продолжат свою работу» («Григоренко: рабочие группы “регуляторной гильотины” продолжат работу». Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность. 2022. Информация получена от ответственного секретаря рабочей группы..
Эксперты СПбГУ принимают участие в подготовке замечаний и предложений к поступающим в Рабочую группу проектам нормативных правовых актов, разработанных Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования. Подготовка заключений основывается на междисциплинарном подходе, оценка проектов документов не ограничивается анализом положений законодательства об образовании, к работе над заключениями привлекаются не только юристы, но и специалисты в области педагогики, управления, отраслевых направлений экономики. За три года в работе над заключениями приняли участие более 30 экспертов, включая научно-педагогических работников, проректоров, сотрудников ректора Университета. В период 2020-2022 гг. эксперты Центра провели анализ 260 проектов нормативных правовых актов, поступивших на рассмотрение от Рабочей группы в сфере образования при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти, к 72 проектам подготовлены развернутые экспертные заключения. Замечания и предложения сформулированы по значимым вопросам в сфере образования, в том числе по государственной аккредитации и лицензированию, реализации риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) в сфере образования, актуализации обязательных требований, применению дистанционных образовательных технологий, реализации образовательных программ в сетевой форме и др. Объем заключений составил более 14 печатных листов Информация о составе экспертов и заключениях Междисциплинарного центра исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ размещена на сайте Университета: «Междисциплинарный центр исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ». СПбГУ Б. д. Дата обращения 5 апреля, 2023.
Междисциплинарный подход позволяет дать объективную, комплексную оценку рисков, положенных в основу проектируемых нормативных правовых актов, а также последствий их принятия и применения соответствующих положений в различных сферах жизни общества. В их числе вопросы безопасности и эксплуатации зданий, защиты персональных данных, формирования профессиональных компетенций по различным направлениям подготовки, взаимодействия образовательной организации с работодателями и профессиональным сообществом, реализации гарантий прав граждан, качества образования.
Опираясь на результаты экспертной оценки, отметим типичные недостатки: сохранены избыточные, неактуальные обязательные требования, в том числе ограничивающие гарантированные законодательством об образовании права участников образовательных отношений, что не соответствует концепции реформы; зачастую тексты проектов подзаконных актов воспроизводят положения Закона об образовании либо дублируют положения иных нормативных правовых актов, как правило, актов Правительства РФ; отдельные обязательные требования сформулированы без учета цели законодательного регулирования и не связаны с устранением риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; недостаточны изменения, необходимые для пересмотра модели государственной аккредитации в системе регламентации образовательной деятельности, в результате чего устранение риска причинения вреда (ущерба) связывается с необходимостью соблюдения других актов (например, исключительно обеспечение соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов рассматривается как эффективный способ устранения возможных рисков, тогда как законодательство об образовании устанавливает право ряда образовательных организаций разрабатывать и утверждать образовательные стандарты самостоятельно); не прослеживаются системность и комплексность в работе по реформированию контрольнонадзорной деятельности в сфере образования, внедрению риск-ориентированного подхода в части определения контрольных (надзорных) мероприятий, их содержания (в том числе объема проверяемых обязательных требований), интенсивности и результатов.
Отдельно отметим заключение, в котором эксперты СПбГУ дали оценку отдельным положениям законопроекта, нацеленным на актуализацию норм отраслевых федеральных законов, совершенствование правового регулирования в сферах, связанных с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля Текст заключения: «Заключение на проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона `О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации'”». СПбГУ. 2021. Дата обращения 5 апреля, 2023. . Существенные замечания и предложения касались изменений Закона об образовании. Поскольку на момент экспертной оценки проект документа находился на рассмотрении в Государственной Думе РФ, заключение было направлено не только в Рабочую группу, но и в профильный комитет Государственной Думы РФ. Ряд замечаний и предложений нашли отражение в итоговой редакции документа.
Заключения, подготовленные в 2020 г. юристами совместно с экспертами в области педагогики, управления, отраслевых направлений экономики, опубликованы в сборнике (Дмитрикова, Кропачев 2020). Также тексты размещаются в Репозитории15 и на сайте СПбГУ, что позволяет обеспечить свободный доступ к материалам, направляемым в Рабочую группу в сфере образования16.
Выводы
В сфере образования определение вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей неразрывно связано с гарантированным Конституцией РФ правом на образование. Государство заинтересовано в том, чтобы предупредить, пресечь ситуацию, создающую угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в сфере образования. Контрольная (надзорная) деятельность в сфере образования, реализация которой основана на риск-ориентированном подходе, обеспечивает минимизацию рисков причинения вреда (ущерба) в рассматриваемой сфере и вместе с тем ориентирована на снижение административной нагрузки. Реализация риск-ориентированного подхода повышает значимость профилактики нарушений обязательных требований. Такой подход не создает препятствий развитию организаций, осуществляющих образовательную деятельность, что, в свою очередь, обеспечивает интересы всех участников образовательных отношений, развивает экономический потенциал регионов и государства.
Библиография
1. Дмитрикова, Екатерина А., Николай М. Кропачев. 2020. Новая структура нормативного регулирования в сфере образования: сб. экспертных заключений. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та.
2. Кропачев, Николай М. 2023. Научно-практический комментарий к Закону об образовании в Российской Федерации. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та.
References
1. Dmitrikova, Ekaterina A., Nikolai M. Kropachev. 2020. The new structure of regulatory regulation in the field of education: A collection of expert opinions. St. Petersburg, St. Petersburg University Press. (In Russian)
2. Kropachev, Nikolai M. 2023. Scientific and practical commentary on the Law on Education in the Russian Federation. St. Petersburg, St. Petersburg University Press. (In Russian)