Статья: Риски государственно-частного партнерства

Риски государственно-частного партнерства

Семенова Надежда Николаевна - д.э.н., доцент, зав. кафедрой финансов и кредита, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет

В условиях экономической нестабильности особую актуальность приобретает проблема привлечения инвестиций для развития инфраструктуры, осуществления инновационной деятельности, являющихся определяющим фактором обеспечения устойчивого экономического роста страны. Одним из таких инструментов является государственно-частное партнерство (ГЧП). Оно позволяет привлечь дополнительные финансовые средства, объединить кадровые и управленческие ресурсы государства и бизнеса для решения задачи инновационного развития национальной экономики.

Необходимость развития института ГЧП обусловлена рядом факторов (рис. 1).

Рисунок 1. Факторы, определяющие необходимость института ГЧП в России

Но несмотря на возрастающую потребность привлечения инвестиций в рамках государственно-частного партнерства, данный механизм не получил широкого распространения в отечественной практике. В настоящее время в России уровень частных инвестиций, привлекаемых для реализации ГЧП-проектов, по отношению к ВВП составляет около 1% и является недостаточным для формирования инновационной экономики. Подобная ситуация во многом обусловлена наличием широкого спектра рисков, возникающих в процессе реализации ГЧП-проектов.

Под «рисками» в целом следует понимать вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами. Так, К.А. Патрунина, признавая, что ГЧП является высокорискованным проектом, выделяет несколько основных рисков, которым подвержены обе стороны ГЧП: технические риски, связанные с инженерией и проектированием объекта; конструкционные риски, связанные с ошибками в технике конструкторства, превышением бюджета или сроков строительства; риски, связанные с оперативным управлением, риски доходности; финансовые риски; политические (регулятивные) риски; риски окружающей среды; риск провала проекта в целом [3].

В таблице 1 представлена классификация рисков, возникающих в процессе реализации ГЧП-проектов.

Таблица 1 Классификация рисков реализации ГЧП-проекта

Все без исключения риски могут нести в себе ощутимые масштабные убытки, наступление которых способно повлиять на ход реализации ГЧП-проекта и рассмотрение каждого вида риска может осуществляться с точки зрения причин возникновения данного типа риска, выявления негативных последствий возникновения рискового события, определения мероприятий по минимизации конкретных рисков, которые могут возникнуть при реализации проекта ГЧП.

Таким образом, управление рисками государственно-частного партнерства предполагает:

1) идентификацию и описание риска - осуществляется на стадии подготовки самого проекта ГЧП;

2) оценку риска - определение величины (степени) риска качественными и количественными способами;

2) распределение рисков и составление матрицы рисков;

3) определение способов минимизации для каждого риска [2, 4].

В зависимости от информации, которой владеет экономический субъект при принятии решения об участии в проекте государственно-частного партнерства, оценка риска может производиться следующими способами: на основании существующей информации о рисковой ситуации; на основании расчета приемлемого для экономического субъекта уровня риска в зависимости от варьируемых исходных параметров в условиях заданных ограничений, оценки качества принимаемых решений по итогам оценки полученных результатов. Оценка рисков позволяет выработать оптимальную систему распределения и управления рисками. Вместе с тем, осуществление оценки рисков без предварительной их идентификации, классификации невозможно. В этом заключается комплексный подход к анализу рисков, позволяющий получить наиболее исчерпывающую информацию о положительных и отрицательных результатах реализации проекта.

Среди способов оценки рисков ГЧП-проекта можно выделить статистический метод, суть которого заключается в установлении уровня возможности наступления риска в зависимости от степени вероятности его возникновения. Данный механизм достаточно схож с таким способом оптимизации рисков ГЧП-проекта как матрица рисков.

Часто на практике по причине отсутствия данных и возможности осуществления количественных расчетов показателей риска применяются экспертные методы оценки рисков, основная задача которых состоит в получении субъективного мнения группы экспертов на основе индивидуального мнения о сложившейся ситуации каждого из них. При оценке рисков проектов государственно-частного партнерства могут применяться как коллективные методы оценивания, предполагающие выработку в процессе обсуждения единого мнения (например, метод «мозговой атаки», деловая игра), так и сбор индивидуальных мнений экспертов (анкетирование, метод Дельфи).

До сих пор не существует единой сложившейся практики и единых способов осуществления анализа рисков проектов ГЧП. Как правило, в большинстве стран мира имеются методические рекомендации по проведению оценки рисков, которые были подготовлены государственными органами, уполномоченными осуществлять реализацию проектов государственно-частного партнерства. Такие страны, как Великобритания, Канада, Австралия имеют уже большой опыт исполнения проектов ГЧП. Например, в Великобритании оценка рисков проектов ГЧП упоминается лишь косвенно в рамках рекомендаций по организации управления финансовыми потоками и финансовыми резервами в целях нейтрализации последствий, возникающих в процессе реализации проекта ГЧП. Методические рекомендации, используемые в Канаде, предусматривают классификацию и оценку рисков проектов ГЧП, рекомендации по их распределению между партнерами проекта с точки зрения эффективности управления ими, но при этом не содержат каких-либо рекомендаций относительно способов осуществления количественной оценки рисков и подробной их классификации. В Австралии большое внимание отводится оценке стоимости проекта при различных способах его реализации и эффективному распределению риска между участниками проекта ГЧП. На практике расчет рисков как таковых не производится, а сводится к анализу теоретических исследований [1].

В рамках нашего исследования рассмотрим риски реализации ГЧП-проекта Республики Мордовия «Создание и эксплуатация межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия», находящегося в статусе «перспективный». Проект предполагает строительство межмуниципального полигона твердых коммунальных отходов, 6 мусороперегрузочных станций (в Ичалковском, Чамзинском, Зубово-Полянском, Теньгушевском, Краснослободском, Ковылкинском районах), модернизацию мусоросортировочного комплекса г. Саранск. Срок реализации проекта - 2018-2019 гг. общей стоимостью 721 млн. руб., форма реализации - концессионное соглашение с публичным партнером в лице Республики Мордовия.

На первом этапе выявим все возможные риски проекта и осуществим их качественную оценку при помощи метода ранжирования, присвоив ранг каждому заявленному риску по убыванию или по возрастанию его размера исходя из шкалы последствий и вероятности наступления риска (табл. 2).

Таблица 2 Оценка величины фактора риска

Значения показателей формируются из произведения значений на пересечении клеток - вероятность возникновения и последствия, где:

1-5 низкий уровень;

6-10 средний уровень;

12-16 высокий уровень;

20-25 очень высокий уровень.

Далее определим риски, потенциально возможные при реализации рассматриваемого проекта, с учетом факторов вероятности наступления и последствий.

При этом данный перечень рисков может быть расширен и детализирован сторонами-участниками проекта (табл. 3).

Таблица 3 Балльная оценка факторов риска

Далее осуществим разработку матрицы рисков проекта, где определим границы ответственности каждой из сторон-участников проекта, а также включим способы снижения данных рисков. Общая специфика управления рисками в контексте реализации ГЧП-проектов заключается в том, что сам проект изначально предполагает распределение рисков между участниками, так как каждый из них предварительно определяет и согласовывает с партнером степень участия в проекте, которая соответствует доле в капитале проекта. Другими словами, величина распределяемых рисков определяет полномочия, обязанности и границы ответственности стороны в прямой связи с долей финансовых вложений.

Так, основным критерием распределения риска между публичным партнером в лице Республики Мордовия и потенциальным частным партнером является способность стороны наиболее эффективно управлять риском и тем самым повышать отдачу от реализуемого проекта. Это поможет в сглаживании ситуации, например, если возникнет затруднение или отказ в финансировании проекта ГЧП кредитной организацией, что может явиться серьезной проблемой для частного партнера.

Несмотря на принятие частным партнером большого числа рисков, публичный партнер в лице органов власти - Республика Мордовия, также принимающий риски проекта, может смягчить риски частной стороны по мере возможности и тем самым сократить их величину для частного партнера. Это позволит установить четкие и транспарентные границы ответственности и обязательств и повысит уровня доверия между потенциальными партнерами.

Разработанная для проекта «Создание и эксплуатация межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия» матрица распределения рисков с указанием методов смягчения данных рисков представлена в таблице 4.

В частности, в целях развития системы управления рисками, правительство может применить различные инструменты сдерживания, например, страхование рисков с целью недопущения наступления потенциально опасных для проекта ситуаций. Должно контролироваться выполнение финансовых обязательств партнерами на каждом из этапов проекта, при помощи постоянного мониторинга должна осуществляться фиксация соответствия/несоответствия реализации проекта согласно плану.

Риски, связанные с изменениями в политике, должны находиться полностью в ведении правительства, взятие на себя таких рисков является обязательством для государства как партнера сделки. К подобным рискам также относится риск односторонних действий со стороны правительства, что приводит к изменению «правил игры» (например, переориентация государственной поддержки ГЧП с позитивного подхода на негативный подход, включая аннулирование ГЧП, что является довольно распространенной практикой в некоторых странах). Еще одной проблемой, с которой сталкивается большинство компаний в частном секторе, являются трудности, связанные с получением согласований и разрешений властей, которые необходимы, чтобы начать проект. Чрезмерная бюрократизация процесса может серьезно повредить проект, например, задержать начало его реализации, такого рода вмешательство государства не всегда оправдано. В этой связи правительство может выступить в качестве посредника между конфликтующими сторонами и внести вклад в решение таких проблем с тем, чтобы проект мог начаться вовремя.