Статья: Ротационная динамика между бюрократией и электократией

Ротационная динамика между бюрократией и электократией

Лавров Иван Андреевич

Ведущий специалист Центра изучения российской элиты, ФГБОУ ВО «Государственный университет управления», г. Москва, Российская Федерация

Аннотация

Принято считать, что исходя из принципа разделения властей, ветви власти наделены независимостью друг от друга и равенством между собой, откуда следует их возможность контролировать и уравновешивать деятельность друг друга. Этот принцип можно считать верным и для политиков, представителей каждой из ветвей власти. Бюрократы, занимающие должности в органах исполнительной власти, в политическом смысле равны электократам, замещающим должности в законодательных органах. При этом бюрократы и электократы являются политиками разного рода, у них большое количество отличий в их полномочиях, функциях, правах и компетенциях. Но остается ли этот принцип незыблемым для российской политической системы де-факто?

Так ли отличаются друг от друга бюрократы и электократы в России?

В представленном исследовании проанализированы биографии 800 политиков Российской Федерации, замещающих государственные должности в исполнительных и законодательных органах власти всех трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Проведенный анализ позволил выявить специфику рекрутации и циркуляции кадров в российской политической системе, который дает возможность с высокой степенью вероятности говорить о трендах развития российского истеблишмента в целом.

Ключевые слова: Бюрократия, институты рекрутирования, политическая мобильность, политическая элита, политические лифты, разделение властей, ротационная динамика, электократия.

Abstract

Ivan A. Lavrov

Rotational dynamics between bureaucracy and electocracy.

Senior specialist of the Centre for the study of the Russian Elite, State University of Management, Moscow, Russia

It is generally believed that, based on the principle of separation of powers, the branches of government are endowed with independence from each other and equality among themselves, which means that they can control and balance each other's activities. This principle can also be considered true for politicians, representatives of each of the branches of government. Bureaucrats holding positions in the executive branch are politically equal to electocrats in the legislative branch. At the same time, bureaucrats and electocrats are politicians of different kinds, they have a large number of differences in their powers, functions, rights, and competencies. But does this principle remain immutable for the Russian political system de facto? Are bureaucrats and electocrats so different from each other in Russia?

The present study, analyses the biographies of 800 politicians of the Russian Federation who hold public positions in the executive and legislative authorities of all three levels: federal, regional, and municipal. The analysis allowed us to reveal the specifics of recruitment and circulation of personnel in the Russian political system, which makes it possible to speak with a high degree of probability about the trends in the development of the Russian establishment as a whole.

Keywords Rotational dynamics between bureaucracy and electocracy, Bureaucracy, electrocracy, political elevators, political elite, political mobility, recruiting institutions, rotational dynamics, separation of powers.

Введение

Российская государственная власть, как и большинство современных политических систем, организована по принципу разделения властей. Этот принцип предполагает разделение государственной власти между ветвями: законодательной, исполнительной и судебной. Этот основополагающий принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации (далее - РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс». (дата обращения: 28.10.2020).. Все три ветви власти обладают самостоятельностью, независимостью и призваны уравновешивать и контролировать деятельность друг друга.

Исходя из очевидных различий между каждой из ветвей власти, по их функциям, целям и задачам, структуре, способам формирования и т.д., образуется значимая разница между политиками, представителями каждой из ветвей власти. В нашем исследовании мы сделали упор на изучение двух из перечисленных выше ветвей: законодательной и исполнительной, которые представляют особый интерес с точки зрения политических лифтов и способов инкорпорации. Людей, представляющих законодательные органы власти, принято называть электократами (термин, введенный О.В. Крыштановской [Крыштановская, 2005]), а из исполнительных органов - бюрократами.

Бюрократия представляет из себя строго упорядоченную иерархическую систему, внутри которой каждый нижестоящий элемент подчинен своему руководителю, который, в свою очередь, подчиняется руководителю, занимающему должность на ступень выше. Власть в иерархической системе диверсифицируется, каждый из чиновников имеет свои полномочия и свою сферу ответственности. Подобное формализованное и строгое распределение полномочий является ключом к эффективному функционированию бюрократических организаций, так как пересечение полномочий между различными ведомствами и сотрудниками рождает сложно регулируемые конфликты и противоречия. Такая организация труда формирует ключевые отличительные черты бюрократа. Во-первых, иерархическая структура предполагает и благоприятствует карьерному росту чиновников внутри нее. Чиновник, начинающий свою карьеру специалистом в отделе, на определенном этапе своего развития получает повышение до начальника этого отдела, после чего может быть повышен до директора департамента и т.д. Политики-бюрократы развиваются внутри своей системы, приобретая необходимые знания, навыки, компетенции и связи для дальнейшего продвижения. Отсюда вытекают следующие отличия: способы получения политических должностей и легитимация собственного политического статуса. Чиновники назначаются на свою должность другими вышестоящими чиновниками. Таким образом, чиновники являются источником власти и полномочий для других чиновников, занимающих нижестоящие ступени в иерархической структуре. Из этого следует еще одно ключевое отличие бюрократа - его продолжительность пребывания в должности. У чиновника нет ограничений на срок его деятельности в текущем статусе. Чиновника может уволить или повысить вышестоящее руководство, но эти события никак не привязаны к временному фактору. Чиновник может занимать свою должность 20-30 лет, ему не требуется переизбираться и вновь легитимировать свой статус. Таким образом, чиновники - это «оседлый» политический класс: однажды попав в политику, они могут всю жизнь продолжать строить свою политическую карьеру внутри бюрократической организации. Так как чиновнику не требуется переизбрание и признание его властных полномочий народом, то он ведет обезличенную деятельность, он не публичен. Чиновник сливается с организацией, которую он представляет, и действует от ее имени, а не от своего. Бюрократический политический процесс деперсонифицирован, а результаты работы отдельных чиновников не нуждаются в огласке, они становятся заслугами ведомства.

Электократы во многом являются прямой противоположностью бюрократам. Законодательные организации, как и любые организации, стремятся к бюрократизации. В законодательных собраниях образуются различные комитеты, комиссии, где есть свои председатели, их заместители и обычные члены. Но, тем не менее, каждый депутат равен в своих правах и полномочиях, между ними нет иерархии, каждый был одинаково избран и имеет равную долю политической ответственности. В связи с этим внутри электократических организаций отсутствует возможность для карьерного роста политика. Он всегда будет равен своим коллегам-депутатам. Связано это со способом получения и легитимации властных полномочий депутата. Источником властных прав для депутата является народ, его избиратели, которые при помощи института голосования реализуют свое гражданское право выбора. Голосование для каждого законодательного собрания проходит с определенной периодичностью, которой обусловлен срок пребывания депутата в своей должности. Обычно, этот период составляет 4-5 лет. Электократы получают свои должности лишь на определенный период времени, после чего вынуждены переизбираться, если желают сохранить свой статус. Таким образом, электократы должны быть публичными политиками, вести активную индивидуализированную деятельность, чтобы привлечь на свою персонифицированную сторону как можно больше народной поддержки, с целью конвертировать ее в голоса. Создание благоприятного политического имиджа для электократа является одной из основных задач его политической деятельности. Деятельность электократа всегда поддается общественному контролю и оценке, электократ всегда на виду.

Таким образом, бюрократы и электократы являются фактическими двумя антагонистическими друг другу политическими классами с большим количеством отличий в своих функциях, правах, обязанностях и компетенциях. Следовательно, и карьерный путь, который они прошли для получения своих должностей, отличен, так же, как и институты их рекрутирования [Ашин, 1998; Дука 2014]. Исходя из независимости и самостоятельности исполнительной и законодательной ветвей власти, из перечисленных отличий двух политических классов, для них не остается точек соприкосновения. Но, тем не менее, межклассовая политическая ротация существует. В одной из своих работ Д.В. Покатов [Покатов, 2019] отмечает, что Россия на современном этапе рекрутации политических кадров больше придерживается политики «корпоративно-персоналистической ротации элитных кадров», основная отличительная черта которой - первостепенность включенности определенного политического кадра в политическую систему, его роль, должность и функции зачастую уходят на второй план.

Мы в своем исследовании, анализируя лифты политической карьеры и карьерный бэкграунд современных российских политиков, обратили внимание на то, что точка инкорпорации человека в политическую систему не является детерминантой его дальнейшей политической карьеры. Из этого тезиса была выдвинута гипотеза, которая подверглась дальнейшему исследованию, о том, что с кадровой точки зрения разделение властей в Российской Федерации является лишь формальным, что разделение на бюрократов и электократов становится иллюзорным, так как это одни и те же люди, циркулирующие между органами различных ветвей власти. Наше основное предположение о природе этой ротационной динамики следующее: переход из электократии в бюрократию является основным вектором этой динамики. Исходя из определения, электократ - временный политик, который избирается лишь на определенный срок. Овладев определенным административным ресурсом в должности депутата, политик, движимый желанием остаться в политической системе, становится бюрократом, осуществляет переход в органы исполнительной власти, где продолжает свою бессрочную карьеру. Это гипотезу мы проверили на трех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном, так как каждый из них обладает своей спецификой политической мобильности и имеет значимые различия в основных факторах формирования политической карьеры.

1. Ротационная динамика на федеральном уровне власти

Наиболее крупным и важным уровнем в государственной политической системе России является федеральный. В нашем исследовании он представлен 300 политиками, из которых 155 - электократы и 145 - бюрократы. Электократы, отобранные для исследования на этом уровне власти - это депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации седьмого созыва (далее - ГД РФ). Бюрократы - первые лица федеральных министерств и ведомств, их заместители, заместители председателя Правительства РФ и чиновники из Администрации Президента РФ.

Результаты, которые мы видим, демонстрируют обратный вектор политической ротационный динамики, тому, который мы предполагали (см. табл. 1). Лишь 1,4 % бюрократов были инкорпорированы в политическую систему в статусе электократа. Это министр науки и высшего образования РФ В.Н. Фальков и заместитель министра РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики А.В. Крутиков. Оба они начинали свою политическую карьеру в статусе муниципального депутата. А вот доля электократов, начинавших свою политическую карьеру в статусе чиновника общезначимая. 27,7 % депутатов ГД РФ начинали свою карьеру в органах исполнительной власти. Еще 9,7 % депутатов ГД РФ в своей карьере имели опыт чиновничьей государственной службы, это значит, что они циркулировали из одной ветви власти в другую. 62,8 % электократов, инкорпорированных в политическую систему через органы исполнительной власти, начинали свою политическую карьеру в региональных администрациях и правительствах. Этим можно объяснить, столь значимый поток бюрократов в ГД РФ. Бюрократы, развивая свою политическую карьеру в регионах, получали необходимые политические ресурсы, в частности административный, после чего, выдвигались властными представителями региона на выборы в ГД РФ. Таким образом, приобретя протекцию представителей региональных элит, присоединившись к одной из политических партий (в 83,7 % это партия «Единая Россия»), одерживали победу в своем избирательном округе или проходили в ГД РФ по партийным спискам. Следовательно, региональные элиты получали своего представителя на федеральном уровне власти, а региональный бюрократ новую должность федерального электократа.

Таблица 1. Ротационная динамика бюрократов и электократов на федеральном уровне власти

Table I. Rotational dynamics of bureaucrats and electocrats at the federal level of government

Несмотря на отсутствие передвижения из электократии в бюрократию на федеральном уровне, общая ротационная динамика между органами разных ветвей власти остается высокой. Каждый пятый политик имеет опыт работы в должности противоположного политического класса от его текущего (20,7 %).

2. Ротационная динамика на региональном уровне власти

Для анализа регионального уровня власти мы использовали биографии 400 политиков, 173 из них занимают должности в исполнительных органах власти, 227 проходят государственную службу в законодательных. Бюрократы на региональном уровне занимают должности в правительстве региона и региональных министерствах и ведомствах, электократы - в различных региональных законодательных собраниях.

На региональном уровне власти сохраняется такие же тенденции ротационной динамики, как и на федеральном уровне (см. табл. 2). Незначительное количество бюрократов были инкорпорированы через выборные властные ведомства (3,5 %). Что касается политиков, начинавших бюрократами, а впоследствии ставших электократами, то их доля остается значимой, таких 22,5 %. При этом среди них примерно равные доли бюрократов, начинавших на муниципальном уровне и начинавших на региональном, 52,9 % и 47,1 %, соответственно. Ни один из текущих региональных электократов не начинал карьеру в федеральном исполнительном органе власти. Это говорит о том, что Москва не заинтересована в собственном представительстве в региональных легислатурах или использует иные пути «внедрить» своих людей в регионы, такие как образование, в частности в РАНХиГС [Юшкина, 2019]. Для тех, кто начинал на муниципальном уровне исполнительной власти, подобную динамику, по аналогии с федеральным уровнем, можно объяснить тем, что муниципалитетам нужны свои представители на региональном уровне, таким образом, приближенные к муниципальным элитам мунинипальные бюрократы идут на повышение и становятся региональными электократами. Ротацию из региональной бюрократии в региональную электократию объяснить сложнее. Можно предположить, что региональным властвующим элитами необходимо господство во всех ветвях власти, для обеспечения беспрепятственного контроля над регионом путем лоббирования своих интересов в законодательных собраниях. Так как разделение на ветви власти, обосновывается системой сдержек и противовесов, то у властвующей группы есть четкий интерес от этих сдержек избавиться. Таким образом, люди из региональных исполнительных органов власти путем мобилизации политических ресурсов проходят через институт выборов и получают свои должности в региональных парламентах.