Серед принципових засад діяльності виконавчої влади, які виведені у Концепції адміністративної реформи, є незалежність здійснення функцій та повноважень від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України. Однак, за діючим механізмом кадрового призначення, контролю виконання управлінських рішень, забезпечення незалежності майже не можливе. Крім того, визиває сумнів щодо визначення (за Концепцією) вищих посад в ключових органах виконавчої влади як політичних. Адже головне призначення органів виконавчої влади - впроваджувати закони, реалізувати державну політику в області фінансів, цін, податків (ст. 116 Конституції України). До того ж, ст. 37 Конституції визнає недопущення створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влад, виконавчих органах місцевого самоврядування, чим закріплюється незалежність виконавчої, судової влад від впливу політичних партій і рухів. Закріплюючи партійність вищих посад, уявляється сумнівною реалізація прав і свобод громадян. Адже саме на реалізацію виконавчою владою призначення демократичної правової держави, забезпечення прав і свобод громадян вказано у Концепції адміністративної реформи.
Наступним питанням аналізу системи органів виконавчої влади є питання повноважень Кабінету Міністрів щодо центральних і місцевих органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, які йому безпосередньо підпорядковані. Кабінет Міністрів затверджує положення про центральні органи виконавчої влади, чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання зазначених органів із державного бюджету у межах виділених на це коштів, здійснює добір керівних кадрів, їх підготовку та перепідготовку, призначає та звільняє з посади заступників керівників, затверджує та припиняє повноваження членів колегії міністерств, державних комітетів, заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади. У здійсненні кадрової політики відносно центральних органів виконавчої влади Кабінет Міністрів діє відповідно вимогам жорсткої управлінської вертикалі, чіткої підпорядкованості нижчих органів вищим. Відносини Кабінету Міністрів з обласними та районними державними адміністраціями мають функціональний характер - підзвітність і підконтрольність адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними, районними радами.
Примірний перелік структурних
підрозділів місцевих державних адміністрацій розробляє і затверджує Кабінет
Міністрів. Вищий орган затверджує положення про підрозділи державних
адміністрацій, кількісний склад працівників, витрати на їх утримання. Як
показує практика, доцільним є подання пропозицій щодо організації управління
адміністрацій Головою держадміністрації. Адже існує низка проблем, які повинні
вирішуватися держадміністраціями на усіх рівнях.
.3
Центральні органи виконавчої влади
Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем'єр-міністра України Президент України.
Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр (ч. 10 ст. 106, ч. 5 ст. 114 та ч. 9 ст. 116 Конституції).
Конституція України окремо не закріплює правовий статус вищеперелічених посадових осіб центральних органів виконавчої влади. Г це цілком закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов'язана з роботою Кабінету Міністрів.
В офіційний обіг впроваджено нову назву - "центральні органи виконавчої влади", яка замінила стару - "центральні органи державного управління", що тлумачилася нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої державної влади.
На жаль, у зазначених актах давалося лише родове поняття органу виконавчої влади, тому досить важко було з'ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему.
Ця прогалина була усунута новим указом Указом Президента., згідно з яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Керівників центральних органів виконавчої влади у встановленому порядку призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України.
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.
Порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.
Керівники центральних органів виконавчої влади, які входять до складу Кабінету Міністрів України: Міністр аграрної політики України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр екології та природних ресурсів України, Міністр економіки України, Міністр палива і енергетики України, Міністр закордонних справ України, Міністр культури і мистецтва України, Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністр оборони України, Міністр освіти і науки України, Міністр охорони здоров'я України, Міністр праці та соціальної політики України, Міністр транспорту України, Міністр фінансів України, Міністр юстиції України.
Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їхньої компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України.
У міністерствах, державних комітетах, центральних органах зі спеціальним статусом з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет Міністрів України.
Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади на підставі загального Положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання.
Нормативно-правові акти міністерства та інших центральних органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України у порядку, встановленому законодавством.
Зрештую, міністерство або інший центральний орган держаної виконавчої влади у разі потреби видають разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти.
Хоча урядові органи державного
управління фактично діють на однаковому рівні з іншими центральними органами
виконавчої влади , проте формально вони перебувають у прямому підпорядкуванні
відповідних центральних органів і не мають безпосередніх стосунків з Кабінетом
Міністрів, як це властиве центральним органам виконавчої влади.
2.4 Органи
виконавчої влади на місцях
Місцеві державні адміністрації - це державні органи виконавчої влади в регіонах, які наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені розпорядження, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вони працюють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, передбачених Законами України "Про місцеві державні адміністрації" і "Про місцеве самоврядування в Україні".
Місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повноваження держаної влади і делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.
Саме місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений в основу побудови територіального устрою України (ст. 132 Конституції).
Отже, можна зробити висновок, що управління місцевими справами здійснюється через органи державної адміністрації в областях і районах, що виступають як периферійні ланки виконавчого апарату, призначаються з центру та формуються за участю представницьких органів, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такий підхід повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн сучасного світу.
Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція, оскільки цей орган, його діяльність безпосередньо пов'язані з практичною реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджена переважна більшість різного роду об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає більшість населення України, якраз у них створюються всі ті матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання усіх без винятку державних програм, зокрема Програми діяльності Уряду.
Звідси випливає і конкретне визначення у Законі України "Про місцеві державні адміністрації" об'єктів управління місцевих державних адміністрацій. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної власності. До них входять і заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному чи районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства.
У разі делегування їм відповідних повноважень районними чи обласними радами в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.
Для управління цими об'єктами місцеві державні адміністрації наділяються певними повноваженнями, які складаються з двох видів: це права та обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади, і повноваження, якими наділяються місцеві організації іншими органами.
Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів України за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією та законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів повинна супроводжуватися передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
Водночас місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об'єкти державної власності, власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції поступки вимоги, переведення боргу, прийняття, дарування, пожертвування.
Отже, до відання місцевих державних адміністрацій належать повноваження, визначені Конституцією, законами України, іншими нормативними актами.
Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсязі і межах, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Місцеві державні адміністрації взаємодіють з Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади. Крім того, обласні державні адміністрації та їх голови в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій і їх голів, надають їм допомогу та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Місцеві державні адміністрації також
взаємодіють з обласними та районними радами. При цьому вони здійснюють функції
виконавчо-розпорядчого характеру, пов'язані з виконанням повноважень,
делегованих їм відповідними радами.
2.5 Основні проблеми системи органів виконавчої влади, та шляхи їх вирішення
правоохоронний військовий правопорядок безпека
Сучасний стан системи органів виконавчої влади можливо охарактеризувати як кризовий тому, що інститути держави не виконують свої функції у повному обсязі, стають пасивними, майже не впливають, а, іноді, дестабілізують процес розвитку суспільства. Одним із шляхів виходу з кризового стану може бути розробка альтернативних моделей розвитку системи виконавчої влади.
Основу першої моделі складає трактовка виконавчої влади з позицій суто владних, організаційних, розпорядчих. Органи виконавчої влади широко використовують методи примусу для дотримання закону. Це забезпечується не тільки силою суду, а й силою механізму адміністрування. Орієнтація на цей тип побудування системи виконавчої влади, як показує досвід розвитку суспільства, призведе до такого типу державності, коли будуть розвинені форми політичного, військового, адміністративного примусу - тобто до тоталітаризму, автократії, поглиблення конфліктів між органами виконавчої влади.
Інша модель можливого розвитку системи виконавчої влади заснована на методах соціального управління з врахуванням досвіду превалювання примусового адміністрування. За цією моделлю влада переходить до авторитету, адміністрування засноване на переконанні, інформатизації суспільства та його структур. Управління здійснюється на основі реалізації владно-вольових повноважень при контролі за діяльністю виконавчої влади як з боку самої системи, так і з боку суспільства у цілому. Підконтрольне адміністративне управління означає, що законні та підзаконні рішення морально виправдані, економічно обґрунтовані, керуючі структури використовують у роботі максимально достовірну, повну інформацію, система державної влади поєднана з системою суспільних, соціальних структур, кадровий склад високо професійний, суспільство та його інститути контролюють прийняття рішень, їх виконання, оцінюють ефективність діяльності виконавчої влади. Такий напрямок не означає повної відмови від інститутів та атрибутів владного управління, що вироблені практикою та виправдали себе організаційно. Це стосується розподілу функцій управління, форм правового регулювання соціальних процесів та відносин. Суть органу виконавчої влади визначається як організаційно-виконавча, регулююча, а не виконавчо-розпорядча.
Чи не найголовнішою проблемою системи органів виконавчої влади нашої держави є проблеми відносин Кабінету Міністрів у ній,а саме у відносинах владного трикутника України: Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України - Президент України.
Зазначимо, що у системі органів
виконавчої влади Кабінет Міністрів України є вищим, загальнодержавним,
колегіальним органом виконавчої влади. Оскільки ефективність функціонування
політико-правової системи держави в цілому чи її ключових складових - Верховної
Ради, Кабінету Міністрів і глави держави, визначається ступенем впливу кожної
із згаданих інституцій як на інші елементи системи, так і на суспільство в
цілому, я спробував окреслити загальну схему політичних і правових впливів в
межах українського трикутника влади.