Статья по теме:
Содержание понятия «муниципально-частное партнёрство» в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
Мирошниченко А.А., Самсонов В.С., Соломахин А.Н., академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Аннотация
В статье раскрывается содержание понятия «муниципально - частное партнёрство» в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Отмечается, что муниципально-частное партнёрство (МЧП) имеет общие стороны и черты, которые относятся и к государственно-частному партнёрству (ГЧП). Раскрывается специфика МЧП в сфере ЖКХ.
Ключевые слова: муниципально-частное партнёрство, местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство.
Abstract
Miroshnichenko A.A., Samsonov V.S., Solomahin A.N., The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
CONTENTS OF THE NOTION ''MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP” IN THE SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL ECONOMY OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article reveals the content of the concept of "municipal-private partnership" in the field of housing and communal services of the Russian Federation. It is noted that the municipal-private partnership (PPP) has common sides and features, which also apply to public-private partnership (PPP). The specificity of the MCHP in the housing and utilities sector is revealed.
Key words: municipal-private partnership, local government, housing and communal services.
Одной из актуальных тем современной экономической жизни в России в настоящее время является развитие государственно-частного (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП). Несмотря на видимую разницу в этих двух понятиях они отличаются только формой собственности на объекты, в отношении которых определяются партнёрские отношения. В одном случае это государственная собственность, в другом муниципальная.
Так, например, в законодательстве как ГЧП, так и МЧП фактически имеют одно и то же определение: «Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Поскольку объект и предмет нашего исследования имеет отношение к ЖКХ муниципалитета, то в дальнейшем будет использоваться термин «муниципально-частное партнёрство».
Характер этого сотрудничества с одной стороны, публичного партнера и частного партнера, с другой стороны, определяется соглашением о ГЧП или МЧП. Соглашения заключаются в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Под публичным партнёром понимается Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Под частным партнёром понимается - российское юридическое лицо, с которым в соответствии с законом заключено соглашение.
В настоящее время хорошо известно, что в администрации многих муниципалитетов передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное долго- и среднесрочное владение и пользование бизнесу объекты ЖКХ (водоснабжение, канализация, отопление и пр.), оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Это вызвано тем, что, с одной стороны, предприятия ЖКХ не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. С другой стороны, в муниципальном бюджете нет достаточных средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более -- расширенное воспроизводство.
Для разрешения этого противоречия в хозяйственной практике муниципалитетов в России используется концепция муниципально-частного партнерства. Механизмы реализации МЧП (ГЧП) наиболее интенсивно развивались за рубежом, поэтому укоренились и используются в мировой практике для привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов, в том числе и жилищно-коммунальное хозяйство.
Учитывая зарубежный опыт можно определить основные положения и стороны экономического содержания МЧП в ЖКХ муниципалитета:
МЧП представляет собой систему мер регулирования в целях реализации политики в сфере ЖКХ, а также стимулирования инновационной активности и привлечения инвестиций в развитие ЖКХ.
МЧП с точки зрения привлечения предпринимательских структур, предполагает передачу части полномочий в частный сектор и получение дополнительных средств, в виде налогов, в доходную часть бюджета.
МЧП даёт возможность частному сектору проявлять предпринимательскую инициативу, обеспечивает экономию времени и затрат при реализации проектов. При этом муниципалитет предоставляет долгосрочные гарантии установления тарифов, обеспечивает согласование общественных интересов и деятельности регуляторов, определение стандартов и правил контроля.
МЧП является инструментом развития предпринимательской инициативы и привлечения инвестиций в сферу ЖКХ при сохранении муниципального контроля над объектами ЖКХ.
Необходимо отметить, что ГЧП и МЧП в Российской Федерации законодательно, основаны на следующих принципах:
открытость и доступность информации о МЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
обеспечение конкуренции;
отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств;
справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
свобода заключения соглашения.
Сегодня в коммунально-энергетической сфере России сосредоточено максимальное количество проектов ГЧП и МЧП, рисунок 1.
В настоящее время перед частным партнёром (бизнесом) в рамках МЧП в сфере ЖКХ стоит задача по совершенствованию технологий процесса предоставления услуг населению, в том числе посредством модернизации коммунальной инфраструктуры, за счет которого качество коммунальных услуг для конечных потребителей будет повышаться при неизменной стоимости. При этом передача объектов ЖКХ в концессию позволит решить сразу две задачи - обеспечить население качественными коммунальными услугами, не повышая их стоимость, и реализовать экономический потенциал коммунальной сферы.
В концепции долгосрочного социально-экономического развития (СЭР) России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р отмечалось, что развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики.
Кол-во проектов
муниципальный частный партнерство финансирование
Рисунок 1 - Количество инфраструктурных проектов, реализованных в рамках ГЧП и МЧП в 2018 году
Вместе с тем, хотя на федеральном уровне понятие МЧП закреплено, и оно широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде государственных и муниципальных программ, но зачастую речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов муниципально-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т.п.
Анализ контекста употребления термина МЧП показывает, что на практике в самом общем виде под МЧП подразумеваются любые формы взаимодействия муниципалитета и частного бизнеса.
При этом следует понимать, что МЧП для бизнеса - это не благотворительная деятельность и не социальная ответственность перед обществом; для органов местного самоуправления (ОМСУ) - это не субсидии частному бизнесу и не конкурсное распределение бюджета и тем более не приватизация муниципальной собственности; для финансового сектора - это не консолидация финансовых ресурсов публичного и частного партнёрства.
Необходимо отметить, что использование МЧП в ЖКХ является неизбежным трендом в хозяйственном использовании в России. Необходимо понимать, что неизбежность использования МЧП как метода внебюджетного финансирования развития общественной инфраструктуры в целом и ЖКХ в частности, для ускорения роста экономики обусловлена следующими причинами:
а) наличие ограничений при исполнении бюджета муниципалитета соответствующего уровня: доходы бюджета не сопоставимы с потребностями в финансировании развития ЖКХ; способности бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития ЖКХ ограничены по сроку и объемам; способность бюджета обеспечить целевое финансирование или финансирование, ориентированное на результат;
б) использование исключительно бюджетных ассигнований не способствуют развитию ЖКХ. В сущности, эффективность бюджетного финансирования капитальных вложений ограничена, так как подрядные контракты используют затратный подход, а примитивная процедура закупок ориентирована на простые товары и услуги и не поддерживает конкуренцию предложений по эффективности (полной стоимости строительства и эксплуатации объекта в течение его жизненного цикла с учетом роста качества товаров и услуг);
в) необходимость трансформировать бюджетные ресурсы муниципалитета в инвестиционные ресурсы:
переход от программного бюджетного финансирования к проектному финансированию за счет внебюджетных источников, то есть как бы формирование дополняющей функции использования бюджетных ассигнований;
при этом нужно обратить внимание на то, что сравнительный подход в реализации инвестиционного проекта ЖКХ отражает две основные тенденции:
При традиционном бюджетном финансировании проекта МЧП в ЖКХ бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен окупить затраты бюджета на его реализацию;
При финансировании проекта ЖКХ за счет средств инвестора бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен первоначально окупить затраты инвестора на его реализацию.
При этом деятельность ОМСУ по организации инвестиционного проекта МЧП в ЖКХ включает в себя три основных этапа:
1) Этап стратегического планирования и принятия решения. На этом этапе ОМСУ осуществляется стратегическое планирование (городское, территориальное, отраслевое), определяется портфель проектов и спецификации на услуги, возможные риски, обеспечивается определение механизмов МЧП для их реализации и принимается решение о реализации проекта на условиях МЧП;
2) Предпроектный этап. Реализация предпроектного этапа включает в себя: разработку проектного предложения; выбор исполнителей по конкурсу (в т.ч. заключение договоров на оказание услуг консультантами); участие в реализации предпроектного этапа (в т.ч. предоставление информации для исполнителя, институциональное и нормативно-правовое сопровождение, получение промежуточных результатов); выбор исполнителя проекта по конкурсу (в т.ч. подписание контракта с победителем); создание специальной проектной компании (СПК) и внесение средств в уставный капитал СПК.
Предложение о реализации проекта должно содержать:
описание проекта и обоснование его актуальности;
цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования;
сведения о публичном партнере;
проект соглашения, включающий в себя существенные условия, предусмотренные законодательством, и иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия;