Российский государственный социальный университет
Современные проблемы реформирования предварительного расследования в российской федерации
Ю.И. Скуратов
г. Москва, Российская Федерация
Аннотация
В статье исследуются основные направления реформирования института предварительного расследования в Российской Федерации. Автор считает необоснованной позицию, сводящую основные проблемы реформирования следствия по уголовным делам лишь к различным организационным, оргструк- турным изменениям, появлению или упразднению каких-либо ведомств. Речь должна идти о разноплановых и вместе с тем системных мероприятиях, предполагающих: концептуальную проработку реформы следствия; упорядочение объекта, предмета следственной деятельности и самой следственной процедуры; рационализацию организационно-управленческих структур предварительного расследования; оптимизацию системы общественного и государственного контроля за следствием; усовершенствование взаимоотношений органов следствия и прокуратуры; внесение коррективов в механизм взаимоотношений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия; оптимизацию взаимоотношений следствия с судебной властью; реализацию комплекса мер, направленных на подъем профессионального уровня работников следствия, повышение их общей и правовой культуры, создание оптимальных условий их труда; реформирование инфраструктуры следствия. Одним из ключевых направлений реформирования предварительного расследования автор называет восстановление ряда ранее утраченных прокуратурой надзорных полномочий (право возбудить уголовное дело; право давать следователю обязательные указания; право прекращать уголовное дело при наличии любого из оснований, предусмотренных законом). Практика показала, что существующая в стране система внутреннего процессуального контроля за расследованием уголовных дел носит щадящий характер и не профилактирует многочисленные ошибки и упущения следственных работников. Вариант крупномасштабной реформы следствия, по мнению автора, связан с сохранением Следственного комитета РФ и превращением его в базовую структуру для создания межведомственного следственного органа.
Ключевые слова Предварительное расследование; факторы, влияющие на состояние следствия; реформа следствия; прокурорский надзор за следствием; Следственный комитет Российской Федерации; концепция реформирования следствия
Abstract
MODERN PROBLEMS OF REFORMING PRELIMINARY INVESTIGATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Yuri I. Skuratov
Russian State Social University, Moscow, the Russian Federation
The paper studies key areas of reforming the institute of preliminary investigation in the Russian Federation. The author does not support the position that reduces key problems of reforming criminal cases' investigation to different organizational and structural changes, to the establishment or abolishment of some agencies. The reform should be based on diverse and, at the same time, systemic measures, including: the conceptual elaboration of the investigation reform; the systematization of the subject, the object and the very procedure of investigation; the rationalization of organizational and management structures of preliminary investigation; the optimization of the system of public and state control over investigation; the improvement of the relations between the investigation authorities and the public prosecutor's office; the introduction of changes in the mechanism of cooperation between operational search and investigation authorities; the optimization of relations between investigation authorities and the court; the implementation of a complex of measures aimed at improving the professionalism of investigation officers, raising their general and legal cultural level, creating optimal conditions for their work; the reform of the investigation infrastructure. One of the key areas of reforming preliminary investigation is, according to the author, the restoration of the previously abolished supervision authority of the prosecutor's office (the authority to initiate a criminal case; the right to issue obligatory directions for the investigator; the authority to terminate a criminal case on any grounds provided by law). Practice has shown that the current system of procedural control over the investigation of criminal cases is weak and does not prevent numerous mistakes and oversight of investigation officers. One scenario of a large-scale investigation reform, according to the author, includes the preservation of the Investigative Committee of the Russian Federation, making it the basic structure for the organization of an inter-agency investigation authority.
Keywords
Preliminary investigation; factors influencing investigation; investigation reform; prosecutor's supervision over the investigation; the Investigative Committee of the Russian Federation; the concept of the investigation reform
Празднование трехсотлетия института следствия в России и десятилетия со дня образования Следственного комитета как самостоятельного органа дало серьезный повод для обсуждения как проблем развития следственных органов, так и вопросов, связанных с реформированием правоохранительной системы страны в целом. Эта ситуация наложилась и на ожидание новых шагов в области противодействия преступности со стороны президента России, в том числе в плане внесения необходимых оргструктурных и кадровых изменений в систему правоохранительных органов, следственного аппарата и т.д.
Обсуждение перспективы реформирования каких-либо ведомств -- это время высказывания разного рода идей, суждений, предложений. Вместе с тем уровень публичной дискуссии по этому вопросу явно оставляет желать лучшего. Так, в частности, трудно признать аргументированными предложения о возвращении Следственного комитета России (СКР) в лоно прокуратуры, наделении органов ФСБ функцией процессуального контроля за следствием, создании на основе ФСБ Министерства госбезопасности, расширении его подследственности Коммерсантъ. 2016. 10 сент.. Да и сейчас Интернет переполнен информацией об упразднении Следственного комитета и других правоохранительных структур, о создании единого следственного органа по типу американского ФБР и т.д. Очевидно, что дискуссия о реформировании следствия в России должна происходить на принципиально ином уровне, с подключением ученых, практиков, представителей юридической общественности, действующих работников следствия, ветеранов и т.д.
Для придания этой дискуссии серьезного характера, во-первых, должны быть довольно четко обозначены факторы, обстоятельства, оказывающие влияние на работу, функционирование следственного аппарата, во-вторых, дана реалистичная оценка его нынешнего состояния и, наконец, в-третьих, определены составляющие, основные направления процесса реформирования.
Важным элементом научного подхода к изучению проблем реформирования предварительного расследования может стать факторный анализ, создание так называемой факторной модели, дающей представление о системе обстоятельств, определяющих состояние и перспективы развития данного вида государственной деятельности [1; 2].
Очевидно, что предварительное расследование во всех его характеристиках, а также как важнейшей части уголовной политики, правоохранительной деятельности российского государства, досудебной стадии уголовного процесса, механизма защиты прав потерпевшего, жертвы преступления и др., испытывает влияние множества факторов, которые должны быть учтены в ходе подготовки и проведения его реформирования. На наш взгляд, они могут быть подразделены на две большие группы: общие, оказывающие воздействие на всю правоохранительную систему страны, в том числе и на следственный аппарат, характер его деятельности; факторы, непосредственно воздействующие на состояние механизма расследования преступлений, качество его работы Под системой (механизмом) предварительного расследования преступлений мы понимаем следственный аппарат СКР, МВД, ФСБ, их органы дознания, а также органы дознания федеральной службы судебных приставов, учреждения государственного пожарного надзора МЧС, Федеральной таможенной службы..
Совокупность общих факторов, влияющих на эффективность функционирования всего правоохранительного механизма и его составной части -- предварительного расследования преступлений, по нашему мнению, включает в себя: -состояние (уровень) преступности и правопорядка в Российской Федерации, качественную и количественную характеристику преступности и тенденции ее развития;
-уровень правовой культуры населения, его законопослушания, степень доверия правоохранительным органам и следствию и их поддержки в частности;
-эффективность государственной политики противодействия преступности, последовательность и научную обоснованность применяемых средств и инструментов борьбы с криминалом;
-систему (состояние) социальной (ранней) профилактики преступлений, развитость функции по предотвращению криминального поведения в работе правоохранительных и судебных органов, эффективность профилактической деятельности негосударственных институтов;
-качество и эффективность законодательства, направленного на борьбу с преступностью, своевременную криминализацию и декриминализацию преступных деяний, оптимальное применение средств уголовно-правового воздействия;
-правовые и реальные стандарты и процедуры деятельности правоохранительных и судебных органов, обеспечение режима законности.
Приведенный перечень факторов, безусловно, не является полным, но без их анализа невозможно определиться с перспективой развития нашей правоохранительной системы, включая следствие.
Нынешнее состояние преступности в России в силу ее высокой латентности, несовершенства учетной и регистрирующей деятельности правоохранительных органов имеет мало общего с официальной статистической картиной и характеризуется устойчивой тенденцией роста таких опасных форм ее проявления, как организованная преступность, коррупция, наркомания, преступления в важнейших сферах экономики, банковской системе. По данным ВНИИ МВД, общее число реально совершенных преступлений в стране достигает 22-25 млн [3, с. 10-11; 4, с. 15]. Тенденция к увеличению числа преступлений имеет общемировой характер, при этом затрагивает как страны с высоким уровнем развития экономики, так и отсталые в экономическом и социальном отношении государства3. В условиях разрушения системы социальной профилактики
Интересно отметить, что в качестве одного из факторов, определяющих выделение группы стран с относительно низким уровнем преступности (Швейцария, Ирландия, Коста-Рика, Перу, Алжир, Саудовская Аравия, Япония, Непал и др.), американский криминолог Ф. Адлер отмечает наличие жесткого социального контроля за поведением и деятельностью людей: полицейского, религиозного, семейного, кланового, производственного, общинного и т.д. [5, р. 129-130]. При этом в мировой криминологической науке уделяется особое внимание уникальному опыту социального контроля и противодействия преступности в Японии [6, с. 13; 7, с. 346-347; 8, р. 211-230; 9]. преступности в нашей стране Показательно, что многие разработанные еще в советский период методики социальной профилактики преступности соответствовали общемировым стандартам предупреждения преступного поведения [10]. В настоящее время слабо востребованы и те, и другие. правоохранительные органы во многом в одиночку противостоят общему валу преступных посягательств, все более усложняющихся в качественном отношении.
Кроме того, современный этап развития уголовного и уголовно-процессуального законодательства в России характеризуется беспорядочными и противоречивыми изменениями УК РФ и УПК РФ. Так, с момента принятия УК РФ (1996 г.) в него было внесено более 1 500 изменений, при этом поправки зачастую характеризовались бессистемностью и разнонаправлен- ностью, часто не имели научной поддержки, многие предписания уголовного закона не обоснованы криминологически и социально, отсутствуют явные приоритеты уголовно-правовой охраны, одновременно имеется как избыточная криминализация общественно опасных деяний, так и ее пробелы. Регулярно и несистемно изменялся Уголовно-процессуальный кодекс. С 2002 по 2017 г. изменено 1 140 статей, причем некоторые -- неоднократно. При этом уровень профессионализации правоприменителей явно не успевал за изменениями закона Концепция уголовной политики (проект). Рабочий вариант для обсуждения в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. Рукопись. [11].
Достаточно обширен и перечень факторов, непосредственно влияющих на эффективность работы органов следствия. В их числе:
-профессиональная подготовленность, честность и гуманизм сотрудников следственных органов, их реальная ориентированность на соблюдение правовых ценностей российского общества;
-качество законодательства, непосредственно регулирующего процессуальную, организационную и иную служебную деятельность следственных подразделений;
-структура (система) следственных органов, характер их взаимоотношений с органами исполнительной власти, учет исторических и национальных особенностей в построении и функционировании органов следствия;
-характер взаимоотношений следственных органов с оперативно-розыскными службами, степень влияния последних на сбор и оценку доказательств сотрудниками органов следствия;
-степень эффективности социального (общественного) и государственного контроля за работой следственных подразделений, взаимоотношения следствия с органами прокуратуры, состояние внутреннего (ведомственного) процессуального контроля;
-характер взаимоотношений следствия с судебной властью, принципиальность и последовательность судебного контроля, уровень соблюдения законности самой судебной системой при рассмотрении уголовных дел;
-правовые и организационные гарантии самостоятельности и независимости органов следствия, степень влияния политических процессов на работу следственных подразделений;
-финансовое и материально-техническое обеспечение органов следствия, их численный состав, объем выполняемой нагрузки;
-развитость инфраструктуры следственной деятельности, качество работы экспертных учреждений, уровень криминалистической техники и т.д.;
-характер взаимоотношений следствия с адвокатурой, степень реального влияния последней на обеспечение защиты прав потерпевших и обвиняемых.
Несомненно, перечень этих факторов может быть продолжен, но названные, с нашей точки зрения, оказывают на характер следственной работы наибольшее воздействие. Следует также учитывать, что приведенный выше перечень факторов-потенциалов в рамках нашего исследования представлен лишь в максимально обобщенном виде. Вместе с тем каждый из них может быть детализирован, разбит на подсистему конкретизирующих обстоятельств.
Перечисленные выше факторы обеих групп оказывают разное влияние на механизм следствия. Но прежде всего их совокупное действие определяет нынешнее состояние следственного аппарата правоохранительных органов страны. Очевидно, современный следственный механизм страны в целом справляется с достаточно высоким уровнем преступности в России. Вместе с тем он не лишен весьма серьезных недостатков. В их числе следующие: