-сформировавшаяся из-за отсутствия у следствия в течение длительного времени статуса самостоятельной и независимой ветви власти его сильная зависимость от исполнительной, административной власти, высокая степень его политической ангажированности;
-сильное влияние на следствие как со стороны тех ведомств, в составе которых оно находится (МВД, ФСБ и др.), так и со стороны собственного административного руководства (руководители следственных подразделений);
-сильные традиции обвинительного уклона в деятельности следственных подразделений, ослабленная роль адвокатуры как процессуального оппонента следствия на досудебной стадии;
-во многом формальный характер инструментов судебного контроля за деятельностью следствия, ослабленность прокурорского надзора за большим количеством процессуальных действий следователя;
-чрезмерно сложный, трудоемкий и длительный характер следственной процедуры, являющийся одной из главных причин волокиты, затягивания предварительного расследования, нарушения прав граждан на разумное по срокам судебное разбирательство;
-формально-бюрократический стиль работы с жалобами и обращениями граждан, широкое распространение практики сокрытия допускаемых отступлений от строгого соблюдения уголовно-процессуального законодательства;
- сильное влияние на следствие со стороны оперативных служб, в особенности со стороны оперативных подразделений ФСБ, которые зачастую действуют вне контроля главной процессуальной фигуры -- следователя -- и оказывают чрезмерное влияние на сбор доказательств и их оценку;
-необоснованно широкое применение следствием ряда карательных мер, прежде всего лишения свободы как меры пресечения при слабом судебном контроле за ее законностью и обоснованностью;
-снижение ответственности следователей и оперативных работников за использование незаконных и необоснованных методов работы;
-чрезмерная загруженность следователей, серьезные проблемы в создании для них нормальных условий труда, обеспечении социально-бытовых условий и, как результат, высокая текучесть кадров и снижение их профессионализма;
-значительная степень криминализации следственного аппарата, его коррумпированность и др.
Названные выше недостатки, изъяны и пороки современного следствия дают основание говорить о наличии кризиса системы следствия и уголовной юстиции в целом и предопределяют необходимость их реформирования [12; 13]. Также вполне очевиден главный вывод: такого рода реформа не может быть сведена лишь к различным оргструктурным изменениям типа создания «российского эквивалента ФБР» или же к определению места СКР в правоохранительной системе страны. Речь должна идти о разноплановых и вместе с тем системных мероприятиях. На наш взгляд, структура общей схемы реформирования следствия в стране должна выглядеть следующим образом: 1) концептуальная проработка реформы следствия; 2) упорядочение объекта, предмета следственной деятельности и самой следственной процедуры; 3) рационализация организационно-управленческих структур (органов) предварительного расследования; 4) оптимизация системы общественного и государственного контроля за следствием, взаимоотношений органов следствия и прокуратуры; 5) внесение коррективов в механизм взаимоотношений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия; 6) оптимизация взаимоотношений следствия с судебной властью; 7) реализация комплекса мер, направленных на подъем профессионального уровня работников следствия, повышение их общей и правовой культуры, создание оптимальных условий для труда с одновременным ужесточением антикоррупционных требований и мер ответственности за нарушение закона; 8) реформирование инфраструктуры следствия. В перечне этих мер не выделяются действия, связанные с совершенствованием законодательства, поскольку они сопровождают, обеспечивают все направления реформирования следствия.
Не претендуя на исчерпывающую характеристику названных исправлений реформы, остановимся на краткой, фрагментарной характеристике некоторых из них.
Основательная научная проработка реформирования следствия, очевидно,требует создания доктринального документа -- Концепции реформирования (развития) предварительного расследования в Российской Федерации. Остается лишь сожалеть, что ранее предпринимавшиеся попытки реорганизовать следствие, как правило, не имели научного обоснования, в недостаточной мере учитывали его межведомственный характер, реализовывались во многом на основе субъективных представлений лиц, инициировавших соответствующие преобразования, не опирались на общие тенденции развития преступности в стране, носили конъюнктурный характер. Так, до сих пор невозможно с позиции здравого смысла объяснить упразднение следственных подразделений в составе органов государственной безопасности России с сохранением лишь функции дознания. Удовлетворение вызывает лишь то обстоятельство, что допущенная ошибка была исправлена довольно быстро О создании Следственного управления Федеральной службы контрразведки Российской Федерации и следственных подразделений в органах контрразведки Российской Федерации : указ Президента РФ от 22 нояб. 1994 г. № 2106 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 31. Ст. 3255..
Подготовке обстоятельной, добротной Концепции развития предварительного следствия в России должно предшествовать создание еще двух фундаментальных документов. Один из них -- Концепция развития правоохранительной системы России Группой ученых под руководством профессора А.В. Малько в 2011 г. предложена Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации [14], однако в целом интересный документ не встретил серьезной поддержки ни законодателей, ни практиков.. Важная причина, по которой многолетние попытки реформировать МВД, прокуратуру, другие правоохранительные и даже судебные органы были неэффективны, -- отсутствие надлежащего понимания и учета системных связей всех звеньев механизма противодействия преступности. Их модернизация, перевод на новый, современный режим работы без изменения структурных и функциональных связей в рамках единого целого -- правоохранительной системы -- невозможны. Кроме того, существуют значительные теоретические, концептуальные пробелы, создающие проблемы во взаимодействии правоохранительных структур как на законодательном, так и на правоприменительном уровне. Неясны перспективы развития многих правоохранительных органов, обсуждаются различные, в том числе и неизвестно откуда взявшиеся, схемы их реформирования. Явно не принимается в расчет инфраструктура правоохранительной деятельности (экспертные учреждения, состояние законодательства, научное обеспечение реализации соответствующих функций и т.д.). Без решения этих общих вопросов невозможно переходить к определению реальных путей оптимизации следственного аппарата.
В рамках предлагаемой Концепции развития правоохранительной системы России должны быть решены и другие важные для практики теоретические проблемы. Подготовка же такой концепции и ее одобрение, тем более придание ей в той или иной форме императивного характера позволят гарантировать некоторую стабильность в развитии правоохранительной системы в целом и ее отдельных звеньев, исключить поспешные и необоснованные решения по упразднению и созданию различных учреждений, системно обновлять законодательство об органах правопорядка, постепенно выравнивать уровень их материально-технического обеспечения и т.д.
Следует сказать и еще об одном документе концептуального характера, который крайне необходим для создания полноценной концепции развития предварительного следствия в России. Думаю, что и ученые, и практики хорошо понимают, как важно внедрить элементы научного подхода, упорядочить всю многогранную деятельность государства по противодействию преступности. Решить новые масштабные задачи в этом процессе в настоящее время можно, лишь разработав и выделив приоритетные направления, сформулировав конкретные принципы, цели, задачи и этапы государственной политики борьбы с преступностью, включая этап ее профилактики со стороны государства и институтов гражданского общества. Принимавшиеся в России под эгидой правительства государственные программы борьбы с преступностью во многом носят узкий, фрагментарный характер. Для преодоления ситуации в Генеральной прокуратуре России и ее НИИ была выдвинута идея подготовки проекта «Основы государственной политики борьбы с преступностью» как программного документа, определяющего на долгие годы стратегию государства и гражданского общества в борьбе с этим социальным злом. В подготовленном проекте было семь разделов:
Криминальная ситуация в России.
Цели, задачи, этапы реализации государственной политики борьбы с преступностью.
Принципы государственной политики борьбы с преступностью.
Экономические, социально-политиче
ские и идеологические факторы противодействия преступности.
Общее и социальное предупреждение преступности как приоритетное направление борьбы с нею.
Совершенствование правовых, организационных основ борьбы с преступностью и деятельности правоохранительных органов.
Перспективы позитивных изменений криминальной ситуации в России [15]. следствие управленческий оперативный розыскной
Был подготовлен и проект указа президента об утверждении этих Основ. Документ прошел обсуждение на парламентских слушаниях в Совете Федерации и был одобрен Государственной Думой, Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Проект документа еще в 1999 г. был завизирован министром внутренних дел С.В. Степашиным, директором ФСБ В.В. Путиным, министром юстиции П.В. Крашенинниковым и всеми другими правоохранительными органами страны, но позиция либерально настроенных чиновников администрации президента фактически привела к срыву выполнения его поручения.
Таким образом, получается, что практически во всех сферах жизни в нашей стране присутствуют основополагающие, концептуальные документы (доктрины, концепции, стратегии, основные направления, основы и т.д.), а в важнейшей сфере жизни -- борьбе с преступностью -- такого рода масштабного документа до сих пор нет. Думается, что он крайне необходим, хотя бы для того, чтобы обеспечить условия для создания прочного теоретического фундамента развития предварительного следствия и всей системы правоохранительных органов страны.
Содержательная характеристика основных направлений реформирования следствия определяется в первую очередь теми негативными явлениями в предварительном расследовании преступлений, которые были отмечены ранее. Именно их устранение определяет задачи совершенствования механизма следствия на ближайшую перспективу. Многие из этих направлений указаны в названном выше рабочем документе комитета Совета Федерации -- Концепции уголовной политики (проекте).
С целью освобождения органов предварительного следствия от работы по раскрытию преступлений небольшой и средней тяжести, от необходимости проведения многочисленных проверочных действий представляется целесообразным сделать начальным этапом уголовного судопроизводства дознание, которое проводилось бы специально созданными профессиональными органами (подразделениями) по всем сообщениям о совершенном преступлении с целью проверки их достоверности, отграничения сообщений о преступных деяниях и решения вопроса о необходимости расследования Примечательно, что Концепция судебной реформы 1991 г. предполагала ликвидацию дознания как особой (самостоятельной) формы расследования. Однако практика пошла по иному пути [16, с. 58].. При проверке сообщений орган дознания вправе производить как процессуальные, так и оперативные действия, причем любое действие, направленное на получение легального доказательства, в том числе и неотложное следственное действие, должно быть произведено органом дознания в точном соответствии с требованиями УПК.
Стадия расследования могла бы быть организована таким образом, чтобы дела о преступлениях небольшой и средней тяжести расследовались самими органами дознания, в том числе с широким использованием уточненных, упрощенных процедур по очевидным преступлениям с предоставлением сторонам более значительных прав на примирение, а также с предоставлением прокурору дискреционных полномочий решать вопрос о направлении такого дела в суд или о его прекращении с применением альтернативных способов воздействия на обвиняемого (например, иных мер уголовного воздействия). Только по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях целесообразно сохранить следствие как основную и единственную форму расследования преступлений.
Следствие должно быть признано относительно самостоятельным направлением (функцией) уголовно-процессуальной деятельности, которое могло бы обеспечить своевременное, всестороннее, полное и объективное установление всех обстоятельств дела, имеющих юридическое значение для правильного применения норм материального права.
Ключевым изменением для ухода от обвинительного уклона, формирующегося на стадии предварительного расследования, является обеспечение процессуальной самостоятельности следователя, ныне во многом утраченной [17, с. 83]. Это потребует отказа от административного командования со стороны руководителей, чьи распоряжения следователь сейчас должен выполнять беспрекословно, как это сложилось в современной практике уголовного судопроизводства, связанной с введением процессуального контроля. На этапе предварительного расследования следователь должен стать единственным властным субъектом, отвечающим за всесторонность, полноту и объективность ведения дела и законность досудебного производства.
Обсуждая проблему реформирования следствия, нельзя, безусловно, оставить без внимания и вопрос об оптимизации организационноуправленческой структуры органов следствия. Важным шагом в поиске оптимальной модели управления следствием в стране стало создание в 2007 г. на базе следственного аппарата прокуратуры Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который 28 декабря 2012 г. вышел из лона прокуратуры, утратил ведомственный характер и был преобразован в Следственный комитет Российской Федерации.
Создание данной структуры позволило разрешить старую проблему соединения в одних «прокурорских руках» расследования уголовных дел и осуществления надзора за его ходом, что отрицательно сказывалось на объективности как следствия, так и надзора. Реформе способствовали и участившиеся факты коррупционных действий и решений отдельных прокуроров, раздававших указания о передаче дел от одного следователя другому, более «покладистому», о прекращении уголовных дел, об их необоснованном возбуждении и т.д. В этом контексте довольно справедливо утверждение Ф. Глазырина и В. Клейн о том, что «чрезмерная концентрация задач, функций, сторон деятельности в каком-либо одном правоохранительном органе таит много опасностей» [18].
Вместе с тем важным недостатком реформы, как показала практика, стало чрезмерное сокращение надзорных полномочий прокуратуры. Конечно, повышение самостоятельности следствия требовало известного пересмотра ее надзорной деятельности. На практике же произошло выхолащивание реального надзора. Прокуратура, будучи по закону главным органом уголовного преследования, была лишена полномочий по возбуждению уголовных дел, процессуальному руководству расследованием преступлений, даче обязательных указаний о расследовании уголовного дела, принятию решений об отмене меры пресечения, производстве отдельных следственных действий. Резко сужен перечень постановлений следователя, которые может отменить прокурор, он не принимает решения о продлении сроков следствия и т.д. Такое положение профессор В.П. Божьев образно характеризует следующим образом: «Сохранившиеся полномочия прокурора по осуществлению надзора за следствием напоминают статус делегата конференции с совещательным голосом» [19; 20, с. 126].