Ситуация усугубилась тем, что в ходе реформы произошла своеобразная «подмена тезиса». Первоначально необходимость передачи следствия из ведения прокуратуры в отдельную, обособленную структуру мотивировалась тем, что это будет способствовать рассредоточению сконцентрированных прокуратурой в одних руках полномочий по расследованию дел и осуществлению надзора за следствием. На практике же из-под плотного прокурорского надзора было выведено все следствие, осуществляемое и МВД, и ФСБ, и Наркоконтролем, т.е. реализованы шаги, нуждавшиеся в отдельном обсуждении. Ведь при всех недостатках реальный, плотный надзор за следствием был эффективным: отменялись десятки тысяч противозаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, давались письменные указания о необходимости производства следственных действий, наказывались недобросовестные, корыстные работники следствия. Даже с недоработками, но надзор действовал! А его, вместо того чтобы реформировать и оптимизировать, свели практически на нет.
Замена плотного прокурорского надзора внутриведомственным процессуальным контролем за следствием не привела, как ожидалось, к обеспечению должного уровня законности в деятельности следственных подразделений. В любых социальных управляющих системах (а не только в деятельности следственных органов) внутренний контроль по сравнению с внешним является щадящим, ведомства не хотят «выносить сор из избы», признавать запущенный характер своих собственных ошибок. Примечательно, что качеством процессуального контроля внутри Следственного комитета России и в настоящее время недовольно руководство СКР, которое ищет пути его усиления Больше контроля // Российская газета. 2018. 18 апр..
В этой связи реформирование следствия потребует и усиления прокурорского надзора за ним. На слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ совершенно определенно было признано, что ряд решений, ослабивших контроль за следствием, был принят без достаточно глубокой проработки. Для его усиления целесообразно предпринять следующие меры:
Восстановить ряд утраченных прокуратурой надзорных полномочий (право возбудить уголовное дело, право давать следователю обязательные указания, право прекращать уголовное дело при наличии любого из оснований, предусмотренных УПК).
Процедура утверждения обвинительного заключения должна быть изменена. Прежде чем утверждать обвинительное заключение или иной акт, прокурор должен поручить государственному обвинителю изучить дело, оценить полноту и законность производства, достаточность доказательств для поддержания обвинения в суде, соблюдение требований к их допустимости, соблюдение прав участников процесса, для чего в УПК должен быть предусмотрен соответствующий срок (не менее месяца). Если дело имеет судебную перспективу, государственный обвинитель должен сам составлять обвинительное заключение по делу и представлять его прокурору на утверждение.
Если прокурор, изучив материалы расследования, выявил процессуальные нарушения, которые могут создать препятствия для поддержания обвинения в суде, у него должно быть право вернуть дело следователю с обязательным и неоспоримым требованием выполнить необходимые процессуальные действия; самостоятельно изменять обвинение, исходя из совокупности представленных следователем материалов; самостоятельно прекращать дело при наличии любого из предусмотренных законом оснований.
Расширение надзорных полномочий органов прокуратуры позволит ограничить сферу внутреннего процессуального контроля в системе следственных подразделений, который, как уже отмечено, в силу ведомственного характера зачастую был малоэффективным.
Следует также учесть, что наделение органов прокуратуры дополнительными функциями должно повлечь за собой ужесточение требовательности к законности и обоснованности соответствующих мер, способствующих профилактике злоупотребления новыми полномочиями.
В целом же существование Следственного комитета РФ на протяжении десяти лет позволяет сделать вывод о том, что этот важный орган предварительного расследования как структурно самостоятельное подразделение правоохранительной системы России состоялся, соответственно, и раздающиеся сейчас предложения о необходимости возвращения Следственного комитета в лоно прокуратуры вряд ли можно посчитать достаточно аргументированными. Их реализация была бы шагом назад и в развитии дела борьбы с преступностью в целом, и в усовершенствовании института предварительного расследования в нашей стране.
Причин тому множество. Прежде всего, сохранились и действуют те факторы, которые обусловили принятие соответствующего решения о самостоятельном статусе Следственного комитета. Один из них -- различная природа следственной и прокурорской деятельности. Следствие -- это функция органов исполнительной власти, направленная на реализацию требований закона о выявлении лиц, совершивших уголовно наказуемое деяние, и установление их вины в совершенном преступлении. В процессе развития и дальнейшего организационно-функционального укрепления этого вида деятельности вполне вероятна постановка вопроса о выделении особой, следственной власти в системе разделения властей современного государства. Что же касается собственно прокурорской деятельности, то она носит ярко выраженный надзорный характер, а сама прокуратура, как независимый орган, не может быть интегрирована в систему исполнительной власти.
Одна из важных причин выделения следствия из прокурорской системы в период 2007-2009 гг. связана с кризисным состоянием прокуратуры России, в связи с которым, как справедливо отметил профессор Б.Т. Безлепкин, предварительному следствию «в недрах этого ведомства угрожало разложение» [21, с. 67-68].
К факторам, исключающим возможность и целесообразность возвращения следствия в лоно прокуратуры, добавились и новые, сложившиеся уже в период функционирования Следственного комитета России. Во-первых, система самостоятельных органов предварительного расследования не только состоялась (выстроена организационно и функционально), но и демонстрирует неплохие результаты своей работы. Во-вторых, в процессе существования органов Следственного комитета в ходе реализации более обширных и самостоятельных полномочий следствия был накоплен ценный опыт взаимодействия следователей с оперативнорозыскными службами, прокуратурой, судом, сложились современные методики расследования сложнейших и опаснейших преступлений, которые являются определенным социальным капиталом и не должны быть утрачены в связи с очередной реорганизацией. В-третьих, органы предварительного расследования, объединенные в Следственный комитет России, в целом достаточно эффективно реализуют функцию противодействия коррупции, раскрывают практически все значимые преступления коррупционной направленности, оказывают значительное профилактическое воздействие на должностных лиц. Наконец, в-четвертых, за период работы Следственного комитета как организационно и функционально самостоятельного органа сложилась качественно новая инфраструктура следствия, включая экспертную базу, научно-методическое, организационное и материально-техническое обеспечение следствия. Взять, к примеру, уровень технической оснащенности прокуро- ров-криминалистов и современное оснащение Главного управления криминалистики Следственного комитета России.
То обстоятельство, что Следственный комитет как самостоятельная организационная и функциональная структура вполне состоялся, ситуация с важнейшим звеном общего механизма следствия стабилизировалась, отнюдь не означает, что должны быть полностью исключены последующие этапы его реформирования.
Научными и практическими работниками неоднократно обсуждалась идея обособления следственных органов в более широком масштабе [22]. Речь, в частности, шла о слиянии в один мощный Следственный комитет всех следственных структур: не только прокуратуры России, но и МВД, ФСБ и других ведомств, имеющих следственные подразделения. Интересно отметить, что анкетирование, проведенное в 1988 г. (в разгар перестроечных процессов), показало, что почти 89 % прокуроров, следователей и их руководителей, а также сотрудников органов дознания разделяли мнение о создании одного следственного аппарата [23, с. 178].
Сторонники создания единого централизованного следственного ведомства утверждают, что подобный шаг позволил бы устранить ведомственное влияние на следствие со стороны тех органов, при которых оно «состоит», повысить организационную самостоятельность следствия, его независимость, сформировать и реализовать единые стандарты методического, материально-технического и бытового обеспечения работников следственных подразделений. Существует и противоположная точка зрения, что подобная «монополизация» следствия ни к чему хорошему не приведет, в случае прорастания в ней коррупционных начал государство не сможет использовать иные следственные подразделения для борьбы с этим злом. Кроме того, поддерживающие это мнение ссылаются на опыт Казахстана, в котором был создан вневедомственный, централизовавший все виды следствия Следственный комитет, а затем ликвидирован.
На наш взгляд, идея создания вневедомственного централизованного Следственного комитета может быть реализована в Российской Федерации при соблюдении определенных условий. Во-первых, она должна быть сопряжена с упомянутой ранее идеей превращения дознания в первоначальную стадию проверки всех сообщений о совершенных преступлениях, форму первоначального сбора доказательств, а также в орган предварительного расследования всех преступлений небольшой и средней тяжести. Сохранение следствия как основной и единственной формы расследования преступлений по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях позволит существенным образом разгрузить вновь создаваемый единый централизованный вневедомственный следственный орган.
Во-вторых, вполне очевидно, что идею создания этого вневедомственного следственного органа целесообразно реализовать на базе существующего Следственного комитета России. Благодаря этому реформируемое следствие изначально обретет организационный стержень, будут сведены к минимуму те неразбериха и сумятица, которые неизбежны для всех структурных и функциональных перестроек, возможно оптимальное решение крайне болезненных кадровых проблем, поэтапное преодоление других издержек переналадки следственного механизма. С учетом принципа преемственности и бережного отношения к традициям нужно оценивать и предложения о создании института следственных судей [24, с. 10, 23; 25; 26, с. 18]. В-третьих, в единую систему межведомственного следственного комитета, вероятнее всего, нецелесообразно включать следственный аппарат органов ФСБ. Это определяется и необходимостью использования достоинства специализации следствия в связи с существенными особенностями категорий дел, которые он расследует По мнению специалистов, следственный аппарат Федеральной службы безопасности, находясь вне ее, в принципе не в состоянии успешно расследовать преступления своей подследственности [27, с. 51]., и необходимостью более тесного взаимодействия оперативных служб со следствием, и особым режимом функционирования следственных и иных подразделений органов государственной безопасности. Должно быть учтено и то обстоятельство, что в целях обеспечения безопасности самой правоохранительной системы требуется иметь резервные структуры, способные обеспечить следственную функцию в исключительных обстоятельствах. При этом должны быть обеспечены законные основания деятельности следственных органов ФСБ через четкое определение их подследственности.
И наконец, в-четвертых, нужна четкая отработка и неуклонное исполнение требований и стандартов технологии проведения реформы следствия. Вполне очевидно, что реформа эта не может быть реализована в сжатые сроки, а должна предполагать определенную этап- ность, последовательность. К реализации ее этапов следует относиться ответственно, осторожно, соблюдая чувство меры, действуя по принципу «семь раз отмерь, один раз отрежь». Важным элементом технологии реформирования должен стать отказ от узковедомственного подхода к решению соответствующих вопросов, широкое обсуждение предлагаемых мер с привлечением экспертного сообщества, ученых и практиков, реальный учет высказываемых при этом замечаний и предложений, своевременное внесение соответствующих коррективов в осуществленные преобразова- ния В этой связи сложно назвать успешным и реформирование МВД в 2009-2011 гг. с целью повышения эффективности деятельности правоохранительных органов России в борьбе с коррупцией и улучшения их имиджа. Как известно, одним из элементов этой реформы стало обсуждение гражданами проекта закона «О полиции», призванного заменить закон «О милиции». И несмотря на то что 63 % россиян в августе 2010 г. посчитали, что переименование милиции в полицию ничего не изменит, а в работе ведомства все останется по-прежнему, законопроект был принят. Но уже в октябре 2013 г. МВД России охарактеризовало негативные последствия реформы: в первую очередь сокращение штата полиции на 20 %, закрытие ряда специализированных учебных заведений, из-за чего снизилось качество подготовки полицейских, а также провал переаттестации его сотрудников. См.: Реформа МВД России.. Только в этом случае есть шанс создать эффективный механизм расследования уголовных дел, так нужный строящемуся в России правовому государству.
Список использованной литературы
1. Иберла К. Факторный анализ / К. Иберла ; пер. с нем. В.М. Ивановой. -- М. : Статистика, 1980. -- 398 с.
2. Ахременко А.С. Политический анализ и прогнозирование / А.С. Ахрименко. -- М. : Гардарики, 2006. -- 333 с.
3. Горяинов В.В. Улучшение отношений граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений / В.В. Горяинов, В.С. Овчинский, Л.В. Кондратюк. -- М. : Инфра-М, 2001. -- 48 с.
4. Лунеев В.В. О криминализации экономических преступлений предпринимателей / В.В. Лунеев // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. -- 2012. -- № 4. -- С. 5-15.
5. Adler F. Nationals not Obsessed with Crime / F. Adler. -- Littleton, 1983. -- 2014 p.