Современные тенденции нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права
Н.Г. Жаворонкова Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
В.Б. Агафонов Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация
Статья посвящена выявлению особенностей нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права, в том числе основных новелл в сфере нормативного правового регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений, тенденций развития государственной политики в данной сфере, влияния документов государственного стратегического планирования на нормотворчество в сфере земельных, градостроительных и природоресурсных отношений, а также общих тенденций и перспектив развития современного российского земельного, градостроительного и природоресурсного законодательства. По итогам проведенного исследования авторы приходят к выводу о необходимости принятия базового документа, в котором будет заложена концептуальная основа для формирования цельной, непротиворечивой, системной, институциональной среды для экологического (в том числе природоресурсного), земельного и градостроительного правотворчества. Создание «институтов развития» нормотворчества, опирающихся на конкретные, достижимые, перспективные цели, задачи, средства и методы, является, пожалуй, самым сложным, но необходимым этапом перехода на новые характеристики нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.
Ключевые слова: правотворчество; нормотворчество; оценка регулирующего воздействия; государственная политика; стратегическое планирование; земельное, градостроительное и природоресурсное законодательство; тенденции развития.
Abstract
CURRENT TRENDS IN RULEMAKING IN THE FIELD OF LAND, TOWN PLANNING AND NATURAL RESOURCE LAW
ZHAVORONKOVA Natalya Grigorievna, Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
AGAFONOV Vyacheslav Borisovich, Doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
The paper is devoted to identifying the specifics of rule-making in the field of land, city-planning and natural resource law, including the main innovations in the field of normative legal regulation of land, city-planning and nature-resource relations, trends in the development of state policy in this area, the impact of state strategic planning documents on law-making in the field of land, urban planning and natural resource relations, as well as general trends and prospects for the development of modern Russian land urban planning and natural resources legislation. According to the results of the study, the authors come to the conclusion that it is necessary to adopt a basic document, which will lay the conceptual basis for the formation of an integral, consistent, systemic, institutional environment for the ecological (including natural resource), land and town planning legislation. Creating «development institutions» of rule-making, based on specific, achievable, long-term goals, objectives, means and methods, is perhaps the most difficult, but necessary stage of transition to the new characteristics of rule-making in the field of land, city-planning and nature resource law.
Keywords: law-making process, rule making, regulatory impact assessment, public policy, strategic planning, land, town planning and natural resource legislation, development trends.
Современные процессы нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права в настоящее время приобрели признаки системного кризиса и требуют радикальных изменений в части целеполагания, совершенствования процедуры подготовки и принятия, повышения качества документов, их гармонизации и развития. Можно выделить несколько проблемных областей, которые относятся ко всему нормотворчеству в рассматриваемой сфере:
-- Пробельность. Многие области анализируемых правоотношений недостаточно урегулированы, другие, напротив, подвержены чрезмерной регуляции. Соотношение между ограничениями, содержащимися в нормах права, и правозащитными мерами нарушено и смещено в сторону усиления наказаний, без обеспечения соответствующих механизмов защиты.
-- Неопределенность. Отмечается терминологическая путаница, нечеткость основных базовых институтов в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.
-- Бланкетность. Наличие многочисленных «рамочных» норм в законодательных актах в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права приводит к чрезмерному развитию отраслевого ведомственного нормотворчества, которое зачастую исходит из собственных ведомственных понятий и интересов.
-- Спорность (конфликтность) норм права. Большое количество законов и подзаконных актов в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права не согласованы друг с другом или противоречат друг другу.
-- Изменчивость. Постоянное внесение поправок в действующие нормативные правовые акты в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права лишают всю правовую систему устойчивости, надежности, предсказуемости.
-- Несогласованность. В процессе нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права все реже применяются процедуры согласования и координации.
Данный перечень факторов также может быть дополнен проблемами взаимодействия при осуществлении нормотворчества на федеральном, региональном, местном уровне, на уровне законодательной и исполнительной власти различных уровней. Отмечается разница качества правового регулирования по отдельным отраслям права и отдельным правоотношениям.
Все вышеперечисленное дает основание и право говорить о системном кризисе правотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права. Но мы наблюдаем еще более опасную тенденцию нормотворчества в сфере экологического (природоохранного) права и «права рационального природопользования». Само разделение на «охрану» и «рациональное природопользование» говорит о кризисе всего экологического законодательства, так как «рациональность» или «нерациональность» добычи, эксплуатации, использования природных ресурсов все больше определяется экономической «целесообразностью». Многочисленные примеры изменений земельного, горного, водного, лесного, градостроительного законодательства показывают постепенный отказ от ранее принятых базовых «экологических» концепций, норм, доктрин, правил.
Именно эти и многие другие проблемы нормотворчества стали основой для подготовки данной статьи.
В теории права нормотворчество является видом правотворчества, представляющего собой общий процесс создания правовых норм и принятия правовых актов независимо от их вида, и включает в себя «деятельность уполномоченных субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официальному обнародованию нормативных правовых актов, которая осуществляется в соответствии с определенной процедурой».
Более глубокое рассмотрение различий и особенностей правотворчества и нормотворчества не является целью данной работы, поэтому условно мы будем следовать принципу единства принципов и задач как правотворчества, так и нормотворчества.
Целью нормотворчества является создание адекватных, устойчивых и эффективных правовых конструкций как частей правовой системы, совершенствование правовой регламентации существующих общественных отношений, направленное на их развитие, поиск правовой гармонии и обеспечение согласованности социальных интересов посредством создания, изменения или прекращения действия общеобязательных правил поведения.
Таким образом, одним из центральных смыслов нормотворчества является формирование «среды обитания», правил, условий, институтов, процедур, смыслов для всех участников отношений, включая создание новых и адаптацию существующих источников права, продукт нормотворчества -- изданные нормативные акты, регулирующие те или иные сферы отношений. В процессе нормотворчества государственная воля получает свое социально-формальное закрепление См.: Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество : науч.-практ. пособие. 2-е изд., доп. и испр. М. : Проспект, 2015. С. 50--51., при этом учитываются интересы всех заинтересованных социальных групп.
Между тем нормотворчество в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права необходимо рассматривать системно во взаимосвязи с нормотворчеством в сфере экологического (природоохранного) права или более общего «права окружающей среды», которое, в свою очередь, также имеет свои специфические особенности, основными из которых следует назвать:
— социальный аспект -- «экологические» правовые нормы и правила затрагивают такие основополагающие нормы, отраженные в Конституции РФ, как социальное государство, благоприятная окружающая среда, право на защиту окружающей среды, право на проведение общественных слушаний и референдумов по экологическим проблемам, и многое другое;
— экономический -- экологические нормы всегда влияют на экономику, технологии и в конечном итоге на вектор и темпы экономического развития страны и отдельных регионов;
— политический -- экологические нормы и отношение к ним могут служить основой для формирования социальных движений, партий, лозунгов, других объединений;
— экологический -- экологические нормативы (нормативы сохранения природы, допустимого уровня воздействия на окружающую среду, выживания и воспроизводства биосферы и т.д.) являются основой жизнедеятельности человека как биологического вида;
— психологический -- экологические нормы отражают уровень восприятия обществом ценностей природы как в целом, так и ее отдельных компонентов -- земли, ландшафтов, водоемов, животного и растительного мира;
— системный -- экологические нормы, даже если их условно разделить на нормы в области водных, лесных, горных, атмосферных, биосферных отношений, в действительности связаны друг с другом, так же как в природе все связано со всем.
Тем не менее для удобства анализа и рассмотрения особенностей нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права целесообразно разделить их по следующим критериям:
1) земельное, градостроительное и природоресурсное законодательство носит полисистемный характер, выражающийся в том, что объекты правового регулирования земельных, градостроительных и природоресурсных отношений (земли и земельные участки, природные ресурсы и объекты, территории и их части и т.д.) принадлежат в качестве элемента (части) окружающей среды одновременно нескольким системам (отношениям в сфере охраны и рационального использования ресурсов, отношениям собственности на природные ресурсы и объекты, отношениям, связанным с вовлечением природных ресурсов в хозяйственное использование и комплексное развитие территорий, и т.д.), при этом между всеми системами, которым принадлежат данные элементы, существуют противоречия: каждая из этих систем стремится к достижению особой цели, используя любой свой элемент в качестве средства ее реализации.
Примером служат цели нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права, которые во многом взаимосвязаны, однако имеют свою специфику, определяемую особенностями регулирования соответствующих общественных отношений. Например, целью нормотворчества в сфере природоресурсного права является как соблюдение «экологических нормативов», так и экономические выгоды от использования природных ресурсов, например, как эффективное рациональное использование природных ресурсов и их охрана, так и вовлечение в оборот все новых ресурсов. В сфере земельного права -- рациональное использование и охрана земель и земельных участков, вовлечение их в гражданско-правовой оборот в качестве недвижимого имущества. В свою очередь, целью нормотворчества в сфере градостроительного права является правовая регламентация застройки территорий населенных пунктов и их устойчивое развитие, предусматривающее «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений»;
2) земельное, градостроительное и природоресурсное законодательство обладает свойством конвергентности (конвергенция -- процесс схождения, сближения признаков у разных групп для приспособления к сходным условиям обитания), выражающееся в сближении, взаимовлиянии, взаимопроникновении между системами законодательных актов или между разными элементами внутри одной системы. Выделим основной элемент -- приспособление к сходным условиям функционирования. Это условие, на наш взгляд, экологический, природоресурсный императив.
Например, Планом мероприятий («дорожной картой») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29.07.2013 № 1336-р СЗ РФ. 2013. № 32. Ст. 4329. См.: определение Верховного Суда РФ от 30.11.2010 № 78-Впр10-33., реализация которой призвана улучшить предпринимательский климат в сфере градостроительной деятельности, в том числе упростить процессы осуществления строительства от стадии подготовки градостроительной документации до ввода объектов в эксплуатацию и регистрации прав собственности, в числе основных мероприятий предусмотрено внесение концептуальных изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части обеспечения градостроительной подготовки земельных участков в целях стимулирования строительства;
3) нормотворчество в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права имеет социально-экономическое и политическое значение.
Социально-экономическое значение нормотворчества проявляется в механизме взимания платы за пользование природными ресурсами и платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, статьей 3 Федерального закона от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» предусмотрен принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, на основе которого должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду. Введение платности природопользования направлено на стимулирование рационального и эффективного использования природных ресурсов. Платежи за природные ресурсы являются одним из источников пополнения государственного и местных бюджетов, в чем проявляется фискальная составляющая платы, связанная с необходимостью изъятия природной ренты. В свою очередь, «платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия»3. Вместе с тем как в остальных сферах рассматриваемых правоотношений, так и в природоресурсном (экологическом) блоке отмечается разрыв между нормами права и правоприменением, механизмом эффективности применения соответствующей нормы. До настоящего времени получить адекватное представление о целевом назначении средств от всех существующих видов платного природопользования, экологических штрафов и т.д. не представляется возможным, в связи с чем непонятно, нужно ли увеличивать или уменьшать, запрещать или поощрять, изменять или ужесточать существующую систему «природо- охранных/природоресурсных» платежей.