Задачи данной государственной политики содержатся в большом количестве действующих документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровня (например, в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития отдельных макрорегионов, схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации и в других документах, направленных на реализацию градостроительной деятельности и обеспечение устойчивого развития территорий).
Так, согласно Порядку подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 23.03.2008 № 198 СЗ РФ. 2008. № 13. Ст. 1303., подготовка проекта схемы осуществляется:
а) на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ (при их наличии) и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования;
б) с учетом программ, в том числе государственных программ, федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, предусматривающих создание объектов федерального значения, реализуемых за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования;
в) с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования 2 и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации и документах территориального планирования муниципальных образований;
г) с учетом обоснованных предложений государственных органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также заинтересованных физических и юридических лиц;
д) с учетом материалов, содержащихся в фондах инженерных изысканий, в объеме, необходимом для обоснования планируемого размещения объектов федерального значения;
е) с учетом ограничений использования территорий, факторов техногенного воздействия и прогнозов их изменений;
ж) с учетом сведений, содержащихся в информационных системах, доступ к которым обеспечен посредством информационной системы территориального планирования;
з) на цифровой картографической основе схем. Непосредственно Схема территориального планирования Российской Федерации, согласно постановлению Правительства РФ от 13.11.2006 № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации» СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4910., является документом территориального планирования, представляющим собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих сведения:
-- о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, об их основных характеристиках, их местоположении (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
-- о планируемых для размещения объектах федерального значения в соответствующих областях.
К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Указанные карты составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации.
Схемы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений при планировании мероприятий по социально-экономическому развитию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.
Несмотря на то что до настоящего времени ряд документов стратегического планирования в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне не утвержден (например, Стратегия пространственного развития Российской Федерации), следует отметить положительный опыт отдельных субъектов Российской Федерации по разработке документов стратегического планирования в области реализации градостроительной политики регионального уровня.
Так, в городе Москве действует государственная программа «Градостроительная политика», утвержденная постановлением Правительства Москвы от 27.03.2018 № 236-ПП Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 23. 24.04.2018., определяющая основные приоритеты градостроительного развития города как столицы Российской Федерации, центра Московского региона, международного, финансового, научного, образовательного, культурного и спортивного центра, сохранения историко-архитектурного облика центра города, комплексного обустройства и развития территории города Москвы, формирования благоприятных условий для инвестиционной деятельности в городе Москве, а также совершенствования системы градостроительной деятельности в городе Москве (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства и т.д.).
Также следует отметить Закон г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы» Вестник Мэра и Правительства Москвы. Спецвып. № 1. Т. 1--3. 03.06.2010., определяющий особенности территориального планирования города Москвы в границах с учетом присоединенных территорий в целях формирования городской среды, благоприятной для жизнедеятельности человека, устойчивого пространственного развития города Москвы в системе расселения Российской Федерации, Центрального федерального округа, а также осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации.
В Московской области указанные отношения регулируются Законом Московской области от 07.03.2007 № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области» Ежедневные новости. Подмосковье. № 46. 17.03.2007., а также постановлением Правительства Московской области от 13.10.2005 № 739/41 «Об одобрении Схемы территориального планирования Московской области -- основных положений градостроительного развития» Ежедневные новости. Подмосковье. № 220. 19.11.2005.. В городе Санкт-Петербурге действует Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 51. 23.12.2005., а в Ленинградской области -- постановление Правительства Ленинградской области от 29.12.2012 № 460 «Об утверждении схемы территориального планирования Ленинградской области» Вестник Правительства Ленинградской области. № 8. 22.02.2013.. земельный градостроительный правотворчество экологический
Принципиальным недостатком всех многочисленных документов пространственного развития является почти полное игнорирование фактора своеобразия, уникальности, «социально-экологической» особенности тех или иных территорий. При огромной дифференциации природных и экономических условий местные и региональные власти должны получить инструмент для инвестиционной привлекательности и территориального развития через стимулирование поиска «ценности» территории как стимула эколого-экономического характера. Несмотря на обилие таких нормативных документов, как генеральные планы, планы пространственного развития, территориальные схемы, планы «устойчивого развития» территорий и иные документы, в них сложно найти четко сформулированную цель и средства их выполнения. Кроме того, переход от категорийности использования земель, в том числе городских, на «зональность» (зонирование территорий), на наш взгляд, приведет только к интенсификации освоения территории под застройку, но не к обеспечению «устойчивого развития».
Подводя некоторые итоги рассмотрения проблем нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права, можно сделать следующие выводы:
-- необходимо провести детальную ревизию земельного, экологического, природоресурсного и градостроительного законодательства на предмет его обновления (концептуального, методического, технологического, структурного, терминологического);
— необходимо обновление нормативной базы с учетом сегодняшних реалий, экономики, политики, прогнозов, новых знаний в области биологии, технологии, социологии, медицины;
— необходимо устранить пробелы и конфликтность норм экологического, земельного, градостроительного и природоресурсного права;
— необходимо создать современный «компендиум целей», сформировать новые цели и задачи, средства и предполагаемые решения глобальных, региональных, местных проблем природопользования и градостроительной деятельности. Это потребует некоторого пересмотра и унификации (согласования) всех существующих документов стратегического планирования -- стратегий, концепций, основ, при этом необходимо провести четкий раздел по степени «нормативности» и «ненормативности» уже принятых актов.
На наш взгляд, также необходимо принять базовый документ, в котором будет заложена концептуальная основа для формирования цельной, непротиворечивой, системной, институциональной среды для экологического (в том числе природоресурсного), земельного и градостроительного правотворчества. Создание «институтов развития» нормотворчества, опирающихся на принятые конкретные, достижимые, перспективные цели, задачи, средства и методы, является, пожалуй, самым сложным, но необходимым этапом перехода на новые характеристики нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.
Библиография
1. Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. -- 2-е изд., доп. и испр. -- М.: Проспект, 2015. -- 446 с.
References (transliteration)
1. Moskal'kova T. N., Chernikov V. V. Normotvorchestvo: nauchno-prakticheskoe posobie. -- 2-e izd., dop. i ispr. -- M.: Prospekt, 2015. -- 446 s.