Политическое значение нормотворчества проявляется в том, что нормативные правовые акты позволяют закрепить правовые средства достижения стратегических целей и приоритетов развития государства, обеспечения национальной безопасности страны. Например, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом РФ, разработана во исполнение Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969, и определяет основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Стратегия направлена на реализацию суверенитета и национальных интересов Российской Федерации в Арктике и способствует решению основных задач государственной политики Российской Федерации в Арктике. В рамках реализации Стратегии обеспечивается консолидация ресурсов и усилий всех заинтересованных субъектов государственной политики Российской Федерации в Арктике (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций) для решения ключевых проблем развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности в Арктике;
4) при осуществлении нормотворческой деятельности в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права необходимо учитывать:
-- специфику природных объектов в процессе правового регулирования их рационального использования и охраны.
Так, согласно ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Объектом лесных отношений, согласно ст. 7 Лесного кодекса РФ, является лесной участок, который определяется как земельный участок, расположенный в границах лесничеств, лесопарков, и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса РФ. В водном законодательстве объектом водных отношений выступает водный объект или его часть, определяемые согласно ст. 13 Водного кодекса РФ посредством описания местоположения береговой линии (границы водного объекта), его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование.
В свою очередь, объектами градостроительных отношений по смыслу ст. 1 Градостроительного кодекса РФ в зависимости от вида градостроительной деятельности являются территории публичных образований -- Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их части, объекты капитального строительства в виде зданий и сооружений, в том числе линейных объектов, некапитальные строения;
— специфику соотношения частноправовых и публично-правовых интересов при использовании природных объектов. Согласно п. 1 ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В связи с этим необходимость обеспечения публичного интереса обусловливает юридическое закрепление преимущественно федеральной или государственной собственности на большую часть природных объектов;
— специфику субъектов нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права. Помимо Правительства РФ, основные нормативные правовые акты в данной сфере принимаются Министерством природных ресурсов и экологии, Министерством экономического развития, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства и др.
В целях определения современных тенденций нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права необходимо проанализировать такие специфические источники, как документы государственного стратегического планирования.
Согласно Федеральному закону от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»4 к данным документам следует отнести документы целеполагания, доктрины, стратегии и иные документы, определяющие основные направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
К числу таких документов применительно к сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права следует отнести:
— Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.;
— Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30.04.2012;
— Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012--2020 годы, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.;
— Государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012--2020 годы, утвержденную постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2171.;
— Государственную программу Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденную постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 322 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2168..
Кроме того, в сфере природоресурсного права принят ряд документов стратегического планирования, разработанных в рамках целеполагания по отраслевому принципу, в том числе:
— Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.;
— Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. СЗ РФ. 2018. № 40. Ст. 6147.;
— Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.09.2018 № 1989-р11;
— Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 314 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2160., и др.
Реализация указанных стратегических документов во многом определяет современное состояние и перспективы развития нормотворческой деятельности в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права.
Так, в сфере земельного права, согласно Основам государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012--2020 годы, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р, государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из представления о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
В связи с этим основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом являются:
— совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;
— совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;
— обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
— совершенствование порядка образования земельных участков;
— совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
— совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
— совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
— уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;
— развитие государственного мониторинга земель;
— совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;
— установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;
— совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;
— совершенствование землеустройства.
Применительно к сфере природоресурсного права основные направления государственной политики и, как следствие, нормотворчества содержатся в отраслевых стратегиях, планах и программах.
Так, согласно Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р, стратегической целью развития геологической отрасли до 2030 года является формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечивающей решение поставленных задач на современном этапе и в долгосрочном периоде.
Основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются:
— воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности;
— изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для геологического обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов;
— охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики;
— оценка и прогноз состояния недр на территориях, подверженных опасным геологическим процессам и явлениям.
К сожалению, в Стратегии развития геологической отрасли, как и в других стратегиях, отражен сугубо ведомственный, экстенсивный путь развития отрасли. Рост добычи ресурсов никах не связан и не отражает потребности в диверсификации экономики, в потребности перехода на новые технологии, не отражает права и возможности населения этих регионов, не учитывает текущих тенденций глобального разделения труда.
В свою очередь, основными направлениями нормотворческой деятельности в сфере градостроительного права является нормативное правовое обеспечение градостроительной деятельности (деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий), в том числе:
— развитие существующих и установление новых правовых способов и механизмов, представляющих различные формы государственно- и муниципально-частного партнерства, направленных на обеспечение комплексной застройки и развития территорий, включающей обоснованное размещение объектов коммунальной, инженерной и социальной инфраструктуры;
— развитие правовых форм обеспечения жилищного строительства, включая строительство стандартного жилья;
— развитие и совершенствование понятийного аппарата градостроительного законодательства;
— совершенствование правового обеспечения участия граждан и других заинтересованных лиц в принятии градостроительных решений;
— совершенствование правового регулирования информационного обеспечения градостроительной деятельности;
— совершенствование административных процедур в сфере строительства и др.
Необходимо отметить, что область градостроительного нормотворчества в последние годы стремительно развивается и непосредственно затрагивает земельное, природоресурсное и экологическое (природоохранное) законодательство. При внешнем согласовании градостроительного и природоресурсного законодательства в действительности происходит постепенный процесс замены экологических (природоохранных) норм и процедур на «технологические», «строительные», «благоустроительные», «ландшафтно-планировочные», «урбанистические». Смещение акцента в сторону «целесообразности», «экономичности» прослеживается в политике вертикальной агломерации, появлении «центров пространственного развития» в виде 7 базовых центров для всей страны. Как следствие, нормотворчество в области градостроительства практически не охватывает и не учитывает перспективы развития малых городов, муниципальных образований.