Страновые политико-правовые основы регулирования миграционных процессов в условиях кризисного развития мирового сообщества
М.Л. Галас
В статье анализируются риски «афтершоков» вторичной посткризисной миграции из стран Европейского союза, переориентации миграционных потоков посткризисной миграции в связи с изменением европейского миграционного законодательства, введением правовых ограничений на предоставление статуса беженца, убежища экстренным переселенцам, а также вследствие исчерпания экономических, социальных, политических и иных ресурсов для приема миграционных потоков из стран, переживающих вооруженные, гражданские конфликты, кризисные ситуации, экологические и природно-ресурсные катастрофы, претерпевающих иные неблагоприятные условия.
Ключевые слова: посткризисная миграция; глобальность; социальная стабильность; беженство; экстренное переселение; индекс благополучия; доверие к власти; национальные интересы; риск; конфликт; право убежища
Country's Political and Legal Framework for Regulating Migration Processes in the Context of the Crisis Development of the World Community. M.L. Galas.
The article analyses the risks of “aftershocks” of secondary post-crisis migration from the countries of the European Union, reorientation of migration flows of post-crisis migration due to changes in European migration legislation, the introduction of legal restrictions on granting refugee status, asylum to emergency migrants, as well as due to the exhaustion of economic, social, political and other resources for receiving migration flows from countries experiencing armed, civil conflicts, crisis situations, environmental and natural resource disasters, undergoing other unfavourable conditions
Keywords: post-crisis migration; globality; social stability; refugee status; emergency relocation; index of society's; the credibility of the authorities; national interests; risk; conflict; right to asylum
Посткризисная миграция трактуется как процесс перемещения населения из проблемных регионов (миграционных доноров), обусловленный причинением вреда социокультурной, инфраструктурной, религиозно-конфессиональной, финансово-экономической, энергетической, политико-правовой, этносоциальной, экологической и иным благоприятным и традиционным средам жизнедеятельности, вызванный политическими и вооруженными конфликтами, при которых требуется защита прав гражданина и человека, коррелирующаяся с проблемой обеспечения национальной безопасности [1].
Российская Федерация принимает вызовы глобальных миграционных процессов [2]. В декабре 2018 г. был принят Глобальный договор ООН о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. Следует признать, что на данный момент по этим документам нет международной консолидированной позиции, но Россия принимает шаги к заключению договора, рассматривая его как вектор законодательного процесса в сфере государственной миграционной политики.
Поток ищущих убежища иностранцев нестабилен, что коррелируется с непостоянством современного миропорядка, разбалансированностью страновых и региональных интересов, недостаточной эффективностью международного права и его институтов, зачастую подменяемых региональным правопорядком. Нестабильность процесса посткризисной миграции осложняет деятельность законодателей и правоприменителей современной Европы как основного реципиента.
Специалисты Агентства ООН по делам беженцев считают, что мировому сообществу следует готовиться к ряду посткризисных волн вынужденной миграции из стран-реципиентов, принявших значительное число сирийских переселенцев: Турции, Ливана, Иордании, Германии, Ирака, Египта (https://news.un.org/ru/story/2018/06/1333182).
К началу 2000-х гг. Европейский союз стал выстраивать общеевропейскую систему международной защиты иммигрантов в соответствии с базовой целью -- формированием пространства свободы, безопасности и правосудия [3]. Система европейского права (далее -- ЕП) развивается на стыке национального и международного права. Нормы ЕП регламентируют права и обязанности государств, институтов, лиц, состоящих под юрисдикцией ЕС. Одно из базовых направлений современной европейской политики -- право свободы, безопасности и правосудия, которое включает широкий спектр вопросов регулирования свободы перемещения лиц, визовой политики, иммиграции, предоставления убежища, пограничного контроля; обеспечения внутригосударственной безопасности; формирования единого судебного пространства. Предоставление убежища, регулирование вопросов миграция в странах ЕС исследователи относят к области юстиции и внутренних дел [4].
Общеевропейская система гуманитарной помощи регионам с высоким уровнем напряженности (нестабильности) не сложилось Имеются в виду программы «региональной защиты», стартовавшие в 2005 г. на Украине, в Республиках Молдова, Беларусь, Танзания (https://ec.europa.eu/councils/bx20060615/com2005_0494fr01.pdf). [5], так как страны ЕС перенесли приоритеты на собственные геополитические интересы, нагнетая в проблемных регионах гражданское противостояние, усиливая социально-экономическую нестабильность. Аналогично проявили себя страны ЕС в гражданско-политическом кризисе на Украине в 2013-2014 гг., в сирийском конфликте. Не реализована Международная программа по переселению, предусматривавшая предоставление лицам, обратившимся за международной защитой, условий для переезда в страну, выразившую готовность принять их и гарантировать безопасность. В эту программу вошли страны, подписавшие Нью-йоркскую декларацию о беженцах и мигрантах 2016 г. (https:// www.iom.int/sites/default/files/our_work/ODG/GCM/NY_Declaration_RUS.pdf).
Спорные вопросы по формированию системы международной защиты посткризисных мигрантов попытались решить в общеевропейских законопроектах 2019 г. -- тогда Еврокомиссией на рассмотрение Европарламента и Евросовета был представлен ряд проектов регламентов:
• Дублин IV, содержащий обновленные принципы и механизмы ответственности государства -- члена ЕС за предоставление международной защиты посткризисным иммигрантам;
• проект реорганизации Европейского бюро по оказанию поддержки соискателям убежища (EASO) в Агентство по вопросам убежища (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu2018-eu-agency- asylum-regulation-633_en.pdf) в интересах мониторинга международной защиты посткризисных иммигрантов в государствах -- членах ЕС и добровольного обмена информацией по миграционным вопросам;
• общеевропейскиепроцессуальныеправилапредоставленияиностраннымсоискателяммеждународнойзащиты(https://ec.europa.eu/ home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20160713/proposal_for_a_common_procedure_for_international_protection_in_the_union_en.pdf);
• модернизированная система Евродак Существенными изменениями являются: сокращение срока принятия решения по ходатайству о международной защите с 6 до 2 месяцев с правом его обжалования в срок от недели до одного месяца; гарантия предоставления соискателю безвозмездной юридической помощи; формирование в течение пяти лет от даты принятия нового регламента общеевропейского списка безопасных стран ЕС для оказания международной защиты., созданная на основе Регламента № 603/2013 (https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-272-EN-F1-1.PDF);
• стандарт квалификации иностранных бенефициаров международной защиты, а также содержания данной защиты (https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-272-EN-F1-1.PDF). Новый стандарт сменил предшествующий, установленный Директивой 2011/95/ЕС (https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-466-EN-F1-1.PDF);
• система переселения Согласно новым правилам, с момента обнаружения иностранца за пределами страны ЕС, оказавшей ему международную защиту, заново исчисляется пятилетний срок для предоставления этому лицу статуса долгосрочного резидента. Также бенефициару международной защиты предоставлены права: ходатайства в соответствующие инстанции др. государство -- члена ЕС о предоставлении ему право на жительство; свободы передвижения при соблюдении правил Шенгенского соглашения. Принципиально новым в проекте является периодический пересмотр оснований для оказания международной защиты с учетом статуса страны происхождения, деятельности и поведения бенефициара. в государства -- члены ЕС иностранцев, нуждающихся в международной защите, преобразующая систему 2013 г.
Помимо проектов регламента, был предложен проект Директивы правил приема иностранных соискателей международной защиты, ранее регулируемых Директивой 2013/33/ ЕС (https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-465-EN-F1-1.PDF).
Рассматривая вышеуказанные проекты в комплексе, можно отметить, что поиск баланса между принципами ответственности и справедливости в решении вопросов посткризисной миграции не завершен. Предложенная система переселения иммигрантов, нуждающихся в международной защите, вызвала дискуссии, не разрешив разногласий между суверенными правами государств -- членов ЕС с разным экономическим, финансовым потенциалом, уровнем социально-политической стабильности, задачами национальной безопасности, законными интересами граждан принимающих обществ -- с одной стороны и гуманитарными целями миссии Евросовета, Европарламента, Еврокомиссии, других профильных институтов ЕС по управлению посткризисными миграционными процессами -- с другой. Европейская система предоставления международной защиты вынужденным переселенцам и беженцам не реагирует достаточно гибко на геополитические вызовы, глобальные и региональные факторы, вызывающее экстренное трансграничное переселение населения, не направлена на развитие национального потенциала стран с высоким уровнем напряженности (нестабильности).
Неслучайно основным посылом Брюссельского саммита ЕС (июнь 2017 г.) стало реформирование европейской системы предоставления международной защиты посредством баланса ответственности и солидарности стран ЕС. Принципы и механизмы предоставления международной защиты посткризисным мигрантам обсуждались министрами внутренних дел и юстиции стран ЕС в январе 2018 г., но к единому пониманию вопроса участники не пришли.
Председательствовавшая тогда в Совете Евросоюза Республика Болгария (январь-июнь 2018 г.) и ее предшественница на этом посту Эстонская Республика (июль-декабрь 2017 г.)
Проект предусмотрел право несовершеннолетнего бенефициара, не имеющего сопровождающего его лица, на попечителя; сокращение срока обеспечения принимающей стороной соискателю реадмиссии к рынку труда с 9 до 6 месяцев с момента направления им заявления о предоставлении международной защиты; ограничение гарантии международной защиты для бенефициара только территорией государства -- члена ЕС, ответственного за рассмотрение соответствующего заявления.
Реформирование Дублинского регламента видели в отмене принудительной ответственности за прием соискателей убежища и беженцев и в закреплении принципа добровольности принятия странами ЕС решения о размещении иммигрантов на своей территории.
Г. Кикл, министр внутренних дел Австрии (возглавившей Евросовет в июле-декабре 2018 г.), выразил несогласие с обязательностью размещения на территориях стран ЕС соискателей международной защиты. По мнению политика, размещение должно основываться на двустороннем соглашении между странами-членами. С его позицией не согласился министр внутренних дел Словацкой Республики Р. Калиняк, резюмировав опыт австрийско-словацкого соглашения 2015 г., на основании которого Словакия правомочна временно размещать на своей территории соискателей убежища и беженцев, состоящих под ответственностью Австрии.
Накануне саммита Евросоюза, проходившего в июне 2018 г., к политическим руководителям стран ЕС с призывом к ответственности в реформировании Дублинского регламента и достижению консенсуса по миграционному вопросу выступил Д. Аврамопулос [6]. Комментируя итоги саммита, Премьер-министр Республики Италия Д. Конте заявил о согласии 28 стран-участниц с принципом «разделения ответственности» в оказании международной помощи иностранцам, ищущим международной защиты, с правилами спасения мигрантов, терпящих бедствие в Сицилийском проливе (включая невмешательство в действия службы береговой охраны Ливии и доставку спасенных мигрантов в порты стран ЕС). По настоянию Италии итоговой документ саммита содержал обязательство стран-участниц финансировать фонд помощи странам Африки (https://ria.120180620/1523102647).
В июле 2018 г. 16 стран-участниц согласились с предложением о создании на границе Австрии и ФРГ транзитных центров для ищущих международной защиты иностранцев, прошедших регистрацию в других государствах -- членах ЕС. Пройдя фильтрацию в центрах, иммигранты могут возвращаться в страну первичной регистрации. Решения по перемещению ищущих международной защиты иностранцев предлагалось принимать персонифицировано.
Не преодолены разногласия по вопросу квотирования между Европарламентом и Евросоветом. В 2020 г. в Евросовете председательствует ФРГ, предложившая дополнить международную помощь мигрантам услугой по предоставлению гуманитарного убежища.
Европейский разлад относительно правил размещения соискателей международной защиты отразился и в дискуссии о Глобальном договоре о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции (далее -- ГДМ) (https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/5334300). Тем не менее в декабре 2019 г. Генеральная ассамблея ООН подавляющим большинством голосов проголосовала за принятие ГДМ, который призван стать международно-правовым инструментом преодоления разногласий в вопросах регулирования посткризисной миграции, в согласовании интересов безопасности принимающих обществ и суверенитета государств-реципиентов -- с одной стороны и прав человека и их обеспечения для посткризисных иммигрантов -- с другой. Принципиально новым подходом в ГДМ по сравнению с Дублинским регламентом является комплексность миграционной политики (https://undocs.org/ru/A/CONF.231/3). На сегодняшний день в принимающих обществах ЕС внимание акцентировано на обеспечении безопасности миграции. Симптоматично, что в июне 2019 г. еврокомиссар инициировал учреждение регионального правоохранительного института (по аналогии с Федеральным бюро расследований США), обеспечивающего безопасность гражданам стран ЕС, в том числе от незаконной миграции.