Источник/Source: URL: https://www.nsf.gov/statistics/2018/nsb20181/assets/1235/tables/at06-26.pdf; https://www.nsf.gov/ statistics/2018/nsb20181/assets/1235/tables/at06-27.pdf.
Целеполагание как импульс к технологическому развитию
Для того чтобы выйти на траекторию устойчивого экономического роста, необходим достаточно мощный импульс к технологическому развитию, получить который можно лишь в рамках последовательной экономической политики государства, при четком целеполагании, ресурсном обеспечении, формировании под заданные цели соответствующей институциональной среды. Ядром такой институциональной среды должно выступать стратегическое планирование.
Следует отметить, что к концу первого десятилетия XXI в. у российского руководства усилилось понимание того, что перспективы развития национальной экономики связаны с решением целого комплекса структурных проблем, которые не решаются в рамках сложившейся модели рыночного саморегулирования. Как правило, такие проблемы имеют долгосрочный стратегический характер, и их решение выходит далеко за рамки трехлетнего бюджетного планирования. Кроме того, опыт разработки долгосрочных целевых программ по развитию отдельных сфер деятельности, секторов национального хозяйства и промышленности показал, что они недостаточно взаимоувязаны как между собой, так и с имеющимися ресурсами, что оказывало негативное влияние на эффективность их реализации.
Разработка инструментария для решения структурных проблем экономического развития, обеспечивающих вывод национальной экономики на траекторию устойчивого динамичного роста и повышения ее конкурентоспособности, предопределила необходимость принятия в 2014 г. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172 "О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон № 172). Этот закон сформировал правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленной на решение задач роста российской экономики, повышения качества жизни населения и механизм обеспечения согласованного взаимодействия всех участников стратегического планирования.
Комплексность системы государственного стратегического планирования предполагает, прежде всего, обеспечение сопряжения (функциональной взаимосвязи) разрабатываемых документов и их содержательной взаимосвязанности, которое происходит в том случае, если разрабатываемые на различных этапах документы стратегического планирования (от прогнозов до планов и программ) последовательно дополняют и конкретизируют результаты документов предшествующих этапов. Так, если на прогнозной стадии целесообразно рассматривать различные возможные сценарии развития прогнозируемых объектов стратегического планирования, то стратегия их развития должна выстраиваться на основе целевого сценария, раскрывать систему целевых ориентиров и задач развития объектов стратегического планирования, а также определять основные концептуальные подходы для их решения. В свою очередь, планы и программы должны содержать конкретные механизмы и инструменты решения возникших задач, обеспечивающих достижение стратегических установок развития отдельных сфер деятельности, отраслей, регионов и территорий, выступающих в качестве объектов стратегического планирования [4].
Однако за прошедшие пять лет с момента принятия Закона № 172 реализовать системный подход при формировании документов стратегического планирования так и не удалось. Более того, его реальная имплементация в разработку и проведение экономической политики государства явно затягивается, что объясняется в первую очередь непроработанностью целого ряда вопросов организационно-методического сопровождения инструментов стратегического планирования.
Основные направления имплементации инструментария стратегического планирования научно-технологическим развитием
Важно отметить, что наиболее сложной проблемой представляется обеспечение содержательного сопряжения документов стратегического планирования для разнохарактерных объектов, прежде всего - отраслей национальной экономики, важнейших сфер деятельности, регионов и территорий. Научно-технологическое развитие является сферой деятельности, имеющей важнейшее значение для глобальной конкурентоспособности национального хозяйства и обеспечения национальной безопасности государства в целом. В содержательном плане научно-технологическое развитие как сфера деятельности охватывает несколько взаимосвязанных процессов. Во-первых, научные исследования в области расширения и накопления фундаментальных знаний о природе и обществе, формирующие основу для развития системы общего и специального образования, а также научный задел для возникновения новых технологий в различных сферах производства. Во- вторых, научные исследования и конструкторские разработки прикладного характера (НИОКР), использующиеся в целях создания новых или улучшения существующих технологических процессов и оборудования для их реализации. Наконец, в-третьих, связанный с масштабными инвестициями процесс внедрения технологических нововведений (инноваций) на рынке, как в виде продуктов с новыми потребительскими свойствами, так и новых технологий и оборудования производственного назначения для их производства.
Следует отметить, что Закон № 172 формирует в целом концептуальную основу для стратегического планирования научно-технологического развития страны, инструментами которой должны выступать прогнозы, стратегии и программы научно-технологического развития, разрабатываемые на различных уровнях государственного управления - федеральном, отраслевом и региональном [4, с. 73].
После принятия Закона № 172 на федеральном уровне были разработаны такие документы стратегического планирования научно-технологического развития, как Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года и последующую перспективуНовая редакция проекта Прогноза научно-технологического развития представлена на экспертизу в 2018 г., Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, ряд дорожных карт национальной технологической инициативы, а также национальные проекты "Наука", "Цифровая экономика", "Образование", которые, по всей вероятности, должны аккумулировать целый ряд ранее разработанных государственных программ в сфере научно-технологического развития. Однако в реальной практике действующих документов, регламентирующих научно-технологическое развитие, значительно больше. К ним могут быть отнесены ранее принятые, но слабо скоординированные между собой программные документы и стратегии в научно-технической сфере, о которых говорилось выше.
Вместе с тем анализ целей, задач, временных горизонтов, целевых индикаторов существующих стратегий и программных документов, разрабатываемых на федеральном уровне, свидетельствует об отсутствии необходимой степени сопряжения между ними, как в отношении содержательного наполнения, так и временной последовательности формирования.
Прежде всего, при формировании системы документов стратегического планирования научно-технологического развития на федеральном уровне была нарушена временная и логическая последовательность их разработки в рамках цепочки: "прогноз - стратегия - программа - проект". Вполне естественно, что формирование научно-технологического вектора развития должно осуществляться, исходя из видения будущего страны, задач социального и экономического развития, перспективной отраслевой структуры, технологического состояния и конкурентоспособности основных секторов экономики. Все эти вопросы должны найти отражение в базовом документе стратегического планирования - стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. В таком контексте научно-технологическое развитие должно рассматриваться как подсистема общей стратегии социально-экономического развития страны, сопрягаясь с ней по целям и задачам.
Логично также предположить, что стратегическое планирование научно-технологического развития должно учитывать общие мировые тренды развития науки и технологий, т.е. базироваться на качественном прогнозе научно-технологического развития на долгосрочный период. Основные цели и задачи научно-технологического развития должны раскрываться в рамках ключевых приоритетов стратегии научно-технологического развития, которая, в свою очередь, должна служить основой последующей разработки соответствующих конкретных программ и проектов научного и технологического развития конкретных отраслей, сфер и видов деятельности. Сформулированные в стратегии научно-технологические приоритеты должны определить контуры направлений структурной и технологической модернизации национальной экономики и сопрягаться с общей стратегией долгосрочного социально-экономического развития. Практическая реализация таких научно-технологических приоритетов должна выводить экономику на качественно новый технологический уровень, включая формирование ядра промышленных производств перспективного технологического уклада.
Однако в действительности последовательность разработки документов стратегического планирования в научно-технологической сфере оказалась совсем иной. При отсутствии базового документа стратегического планирования - Стратегии социально-экономического развития на период до 2030 года - в 2017 г. была разработана Стратегия научно-технологического развития, которая в очередной раз сформулировала основные приоритеты институциональных (организационных) преобразований для научной и инновационной сферы. Собственно, приоритетные направления научно-технологического развития предполагалось реализовывать в рамках Национальной технологической инициативы - комплексной долгосрочной программы, направленной на обеспечение лидерства российских компаний на перспективных глобальных рынках в ближайшие 15-20 лет. И, наконец, уже после принятия этих документов активизировалась работа над прогнозом научно-технологического развития России на долгосрочную перспективу.
Такая последовательность разработки документов стратегического планирования научно-технологического развития не могла обеспечить необходимый уровень их содержательного наполнения.
Во-первых (хотя в целом представленный в 2018 г. проект Прогноза научно-технологического развития РФ на период до 2030 года (далее - проект Прогноза) приведен в соответствие с требованиями Закона № 172 и содержит достаточно реальную оценку состояния уровня научно-технологического развития России и нарастающей угрозы ее дальнейшего отставания от мировых лидеров), в проекте Прогноза берутся за основу два альтернативных сценария, прописанных ранее в Стратегии научно-технологического развития, - технологической адаптации и технологического рывка.
В методологическом плане проект Прогноза явно не учитывает, что новый этап технологического развития разворачивается в условиях нарастания и обострения противоречий России и Запада во главе с США. Следствием усиления такого обострения неминуемо станет усиление технологической конкуренции между основными геополитическими игроками - центрами экономической силы. Судя по складывающейся ситуации, со стороны США и Евросоюза можно ожидать дальнейших шагов по сдерживанию модернизационного развития российского промышленного комплекса путем наращивания запретительных мер в отношении поставок технологически емких товаров производственного назначения и современного оборудования, введения других ограничивающих санкций, способных нанести стране ощутимый экономический ущерб в первую очередь в технологической сфере. В этой связи предлагаемая в проекте Прогноза ориентация на "открытые инновации" и встраивание в "международные технологические цепочки" с основными геополитическими конкурентами выглядят довольно наивно. По всей вероятности, уже в ближайшем будущем наиболее актуальным станет "мобилизационный" сценарий, в рамках которого в условиях обострения конкуренции с существующими ТНК необходимо ориентироваться на выстраивание собственных воспроизводственных цепочек для разработки и продвижения на глобальные рынки новой конкурентоспособной инновационной продукции, опираясь при этом на реальных геополитических партнеров.
Нельзя также не отметить, что целевые индикаторы проекта Прогноза недостаточно увязаны с решениями задач технологического рывка. Прежде всего, это касается прогнозных параметров общих внутренних затрат на науку в ВВП и параметров финансирования фундаментальной науки. Развитые и некоторые страны с развивающимися рынками уже давно вышли на уровень внутренних затрат на науку в 2,5-3,5% от ВВП и постоянно его наращивают. Говорить о "технологическом рывке" при заявленной в проекте Прогноза динамике роста внутренних затрат на науку от 1,1% ВВП в 2017 г. до 2,1% - к 2030 г. представляется необоснованным. При этом прогнозируется и крайне скудное финансирование фундаментальной науки. Увеличение показателей бюджетного финансирования фундаментальных исследований с 0,15 до 0,25% ВВП (для сценария "Технологическая адаптация") и с 0,22 до 0,3% ВВП (для сценария "Технологический рывок") представляется недостаточным в условиях масштабности стоящих перед страной задач и вызовов научно-технологического развития. Ориентация на достижение страной роли одного из лидеров научно-технологического развития требует сохранения широкого фронта фундаментальных исследований по всем основным направлениям современной науки, что предполагает совсем иной уровень ее финансирования, сопоставимый с мировыми лидерами.
Серьезные возражения вызывает и содержательное наполнение Стратегии научно-технологического развития РФ на среднесрочную перспективу (Указ Президента РФ от 01.12.2016 № 642), в которой практически ни слова не говорится о ключевых перспективных технологиях, способных сформировать ядро современных промышленных производств [5]. Основное внимание в Стратегии сконцентрировано на больших вызовах, которые стоят сегодня перед государством, обществом и наукой и на институциональных особенностях функционирования последней. Не удивительно, что при таком формате получился очередной концептуальный документ реформирования и развития научного сектора без анализа хода выполнения и результатов значительного числа ранее принятых аналогичных документов. При этом сохранилась неопределенность в отношении будущего, как академического сектора науки, так и восстановления отраслевой науки в гражданском секторе промышленности, которая должна обеспечивать рост его технологической конкурентоспособности.
Все это существенно осложняет задачу активизации инновационной деятельности в гражданских отраслях российской промышленности, обеспечения роста их технологической конкурентоспособности и снижения технологической зависимости от партнеров из числа стран - технологических лидеров. Восстановление инновационной активности в необходимых масштабах вряд ли возможно только на основе малого инновационного предпринимательства (что становится популярным трендом) или переориентации "на инновационность" академического сектора науки, что, скорее, приведет к его окончательной деградации. В этой связи следует отметить, что при разработке Стратегии важно было учитывать содержательное различие между собственно задачами научного и технологического развития (характеризуемого качественными изменениями в технологическом уровне производства и основных сферах жизнедеятельности общества) и политикой (совершенствование системы институтов), призванных обеспечить такое развитие в нужном направлении.
В результате при разработке Стратегии, вне формируемой системы планирования научно-технологического развития оказались направления технологического развития большинства производств обрабатывающего сектора страны гражданского назначения.
Частично эти задачи (в контексте разработки и освоения новых передовых технологий и рынков) были увязаны с разработкой Национальной технологической инициативы (НТИ), о которой уже говорилось выше. Деятельность НТИ выстраивается вокруг разработки технологий и инноваций "завтрашнего дня", которые будут определять и технологическую конкурентоспособность к 2035 г. Однако сама тематика НТИ, которая формировалась на венчурной основе, вызывает немало вопросов, так как осталась без должной проработки и включает довольно ограниченный спектр направлений [6].