2
Стратегии государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства (с учетом зарубежного опыта)
Бобровская Н.И.,
Кузина С.И.
Цель. Изложить слабые позиции в управлении жилищно-коммунальной системой в России, детерминирующие растущую социальную напряженность, и показать зарубежный опыт управления жилищно-коммунальным хозяйством с целью корректировки российской государственной политики в сфере ЖКХ.
Методы. Проведено сравнение управлением системами ЖКХ в России и за рубежом, отражены преимущества управления зарубежного управления, выявлены причины того, почему в нашей стране эта система регулируется «вручную». Выявлены слабые содержательные стороны законодательных документов, закладывающих социальную несправедливость среди населения страны.
Результаты. Показан зарубежный опыт функционирования и регулирования систем ЖКХ многих развитых стран, которые могут служить примером управления системой ЖКХ для России. Предложено адаптировать к нашим условиям зарубежные схемы производства, оказания и оплаты жилищно-коммунальных услуг, формирования тарифов на коммунальные услуги и их свободный выбор потребителями.
Научная новизна. Научная новизна заключается в исследовании зарубежного опыта предоставления коммунальных услуг населению и предложение перенесения его в российскую действительность с целью снятия социально-политической напряжённости в жилищно-коммунальной сфере России.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальные услуги, реформирование, социально-политические проблемы.
управление жилищная система коммунальное хозяйство
Одним из направлений государственной политики модернизации российского общественного пространства является реформирование жилищно-коммунальной сферы, что представляет собой не только технически сложную задачу, ? процесс сопровождается ростом социальной напряженности. Реформы идут извилистым путем, принося не только положительные результаты, но и ошибки, и поражения, ? чему есть ряд причин.
Так, некоторые решения правительства в данной области привели к снижению уровня жизни в основной своей массе и так небогатого российского населения. Для восстановления социальной справедливости необходимы изменения, в том числе на основе изучения и адаптации зарубежного опыта в части экономических, налоговых и финансовых инструментов и механизмов управления данной сферой. Отечественная законодательная база в области регулирования отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства содержит множественные противоречия, что не только затрудняет их исполнение, но и представляет определенные коррупционные риски [1, с. 345-347].
Раздражение и протест населения вызывают растущие тарифы; некачественные жилищно-коммунальные услуги; выделение в квитанциях населения зачастую необоснованной величины расходов коммунальных услуг на общедомовые нужды (которые ранее закладывались в тариф обслуживания многоквартирного дома); введение социальных норм потребления электроэнергии со скрытым повышением тарифа (в перспективе - введение таких же норм на потребление холодной воды); создание региональных фондов на капитальный ремонт многоквартирного дома (МКД) и прочее.
Касательно формируемого фонда капитального ремонта многоквартирных домов хотелось бы отметить, что введенная в закон норма, определяющая механизм его формирования [2], ущемляет имущественные права именно малообеспеченной части населения. В соответствии с новыми положениями, люди весьма скромного достатка (а в МКД проживают именно такие) должны собирать средства на ремонт старых домов, которые в своё время не отремонтировало государство. Высокообеспеченные слои населения проживают, как правило, в коттеджах и усадьбах и в создании фондов капитального ремонта МКД не участвуют. В описанной ситуации, например, был бы полезен опыт зарубежных стран, где собственникам предоставляется возможность взять кредит в банке под низкие (по сравнению с российскими) проценты на ремонтные работы.
Необходимы изменения финансовой, налоговой, экономической и других направлений политики государства, которые способствовали бы построению функционирующей системы жилищно-коммунального хозяйства страны на качественно иной основе. Если развитие государства сравнить с развитием личности человека, то одной из составляющих человеческого развития является наличие у него жизненных и профессиональных целей, ведущих к успеху. Если властью не обозначена чёткая цель развития государства (речь идет об одной только сфере ЖКХ), то такое государство можно сравнить с плавающим в океане кораблём без определения конечного пункта и проложенного к нему маршрута. Такой корабль, естественно, не попадёт в нужную точку, поскольку её просто нет.
Одной из целей реформирования жилищно-коммунальной сферы можно определить, к примеру, для управляющих организаций - своевременную оплату жилищно-коммунальных услуг поставщикам, для поставщиков ЖКУ - создание справедливой конкуренции и т.д. Кроме того, создание рыночной системы в сфере ЖКХ даст возможность министерству ЖКХ решать ключевые задачи министерства, а именно - разрабатывать принципы функционирования всей системы ЖКХ, не отвлекаясь на мелочную опеку структур и разработку всевозможных громоздких, не всегда логичных и выполнимых правил.
Например, в Германии в официальном положении федерального Министерства экономики и труда чётко сказано: «Ключевая задача экономической политики и соответственно Министерства состоит в том, чтобы закладывать основы для экономического процветания Германии, распределенного на все население». Исходя из данного важнейшего положения, определяются различные принципы, которыми надлежит руководствоваться при разработке конкретных мер экономической политики.[3, с. 9]
В российских нормативно-правовых документах не принято указывать цель, в соответствии с которой издается тот или иной документ либо функционирует та или иная структура. Возможно, и этим тоже объясняется долговременное наличие одних и тех же проблем в сфере российского ЖКХ: высокие тарифы на коммунальное обслуживание, неплатежи со стороны управляющих компаний и товариществ собственников жилья поставщикам коммунальных услуг, введение заниженных социальных норм на потребление электроэнергии и пр.
Как альтернативу утверждаемым тарифам на коммунальные услуги в России можно создать конкурентную среду среди производителей этих услуг. Для этого, во-первых, необходимо подготовить все правовые документы и технические условия для запуска её функционирования в масштабах всей страны.
Дотации и субсидии федерального и региональных бюджетов вряд ли помогут жилищно-коммунальной системе без задействования экономических инструментов и механизмов. А они в России ещё не разработаны и, следовательно, не применяются. Преимущества глобализации заключаются и в том, что она дает возможность быстрого распространения передовых и эффективных управленческих решений от одного мирового субъекта к другому. 4, с. 36]
В данной статье мы попытаемся разобраться в системе управления некоторыми зарубежными жилищными и коммунальными системами, и почему в нашей стране те же системы порой регулируются «вручную». Для ответа на вопрос, возможна ли адаптация системы управления ЖКХ муниципальных образований зарубежных стран в России, рассмотрим более детально отношения в данной сфере в некоторых странах.
Коммунальные предприятия отраслей городского хозяйства в большинстве зарубежных стран (Венгрия, Польша, Словакия, Франция, Финляндия) передавались в частные руки в рамках общих программ приватизации публичной собственности. Под приватизацией в данных странах понимают передачу частным лицам контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, но без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в государственные предприятия, разукрупнение предприятий, их выкуп менеджерами или работниками) добавляются подряд и аренда, а также передача муниципальных и госпредприятий для управления в частные руки. В итоге частным менеджерам передаются только управление и результаты деятельности, то есть, термин «приватизация» используется здесь в широком толковании, в данном случае, приватизация бизнеса.
В перечисленных странах осуществлен перевод оказания коммунальных услуг из госсектора в частный с целью задействования рыночных механизмов для улучшения соотношения «затраты-эффективность». Приватизация в ЖКХ отличается многообразием форм и сложностью, и это обусловлено особенностью его структуры.
Практика показывает, что наиболее легко в сфере муниципального хозяйства частный бизнес преуспевает в направлениях:
1. уборочные работы, озеленение, благоустройство прилегающих территорий;
2. ремонт и содержание дорог;
3. эксплуатация жилищного фонда;
4. сбор, вывоз и переработка бытовых отходов;
5. ремонтные услуги населению.
В каждой из развитых стран приватизация муниципальных предприятий проводилась по-своему. Во Франции в первую очередь приватизировались конкурентоспособные отрасли, причем передавались они в частные руки по завышенным ценам. Предприятия коммунальных услуг (естественные монополии) реализовались по «остаточному принципу». Целью государственной политики при проведении приватизации было сокращение государства и муниципалитетов в производственные процессы экономики ЖКХ. В результате в частные руки было передано 3/4 городского водоснабжения, службы по уборке улиц, вывозу мусора.
Поскольку после приватизации сфер содержания городского хозяйства на данные услуги растут не только их качество, но и цены, то регулирование цен в коммунальном хозяйстве государства оставляют за собой.
В условиях естественных монополий жизнеобеспечивающих систем (энергообеспечение, водоснабжение, водоотведение) участие предпринимательских структур в обслуживании населения может быть довольно разнообразным. Но монопольная ответственность при этом за состояние и развитие данных систем остается за государством (в лице местных органов государственной власти): именно оно в итоге несет ответственность за создание нормативной базы, за установление тарифов на коммунальные услуги для потребителей.
Учитывая разнообразие форм участия частного бизнеса в сфере ЖКХ при сохранении государственной или муниципальной собственности на объекты жизнеобеспечения, во Франции и Финляндии наиболее часто применяются договоры с частными предпринимателями об управлении, об обслуживании, об аренде, концессии.
Концессия - это соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. [5]
«Главная особенность концессионного соглашения состоит в том, что объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения, а именно государства или иного публично-правового образования. Другая сторона соглашения - это всегда частное лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права. Вот почему в отличие, например, от обычного гражданско-правового договора, по которому стороны просто обмениваются правами и обязанностями, концессионное соглашение, по представлениям правовой теории, изначально выступает, скорее, как акт наделения (дарения, пожалования, уступки) со стороны государства правами, которые недоступны или ограниченно доступны в гражданском обороте». [6]
Взаимоотношения на основе концессионных соглашений между государством и частными инвесторами существуют издавна. Во Франции закон о концессиях в сфере общественных услуг принят во времена Наполеона, а первым концессионным объектом стал Южный канал, построенный в XVII в. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. В США первые концессии были выданы в 1691 году. На сегодняшний день концессия успешно работает во многих странах по всему миру, но наиболее она применима во Франции, Германии, Великобритании, Италии и США. Например, во Франции вся система газоснабжения и коммунального обслуживания сегодня работает на концессионном механизме.
Для России концессия тоже не нова, она применялась и ранее. Во второй половине XIX - начале XX века в России десятки тысяч километров железных дорог, включая Китайско-Восточную железную дорогу (начало ХХ века) были построены на концессионной основе. Существенную роль сыграли концессии в период проведения новой экономической политики (НЭПа) советским правительством России. Они принесли доход в казну в виде уплаты концессионного вознаграждения, долевых отчислений от оборота концессионных предприятий, арендной платы, налогов, сборов пошлин и т.п.
Возвращение концессии в перестроечной России состоялось в конце XX века с появлением в Лесном кодексе 1997 г. договора концессии участка лесного фонда, принятием во второй части Гражданского кодекса новой для российского гражданского права конструкции договора коммерческой концессии [7].
В правоприменительной практике Венгрии, Польши, Словакии, Финляндии и Франции выделяются следующие типы концессионных соглашений: