Судовий контроль - це комплексне правове явище, яке відображає як основні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів держави [5, 20].
В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада виокремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв'язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, управлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об'єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самоврядування.
При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демократичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв'язання різноманітних юридичних конфліктів.
Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і правосвідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада принципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують нижчими і можуть давати вказівки щодо розв'язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складовими елементами.
Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для здійснення неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.
Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов'язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.
Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції - розв'язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.
Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види судового контролю [5, 22]:
Судовий контроль має й інші різновиди. Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.
"Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскарження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управління" [16, 12].
"Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов'язаних з оскарженням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літературі, "завданням" [16, 12], а є необхідним наслідком скарги і функціональним засобом забезпечення захисту прав і свобод суб'єктів правових відносин, які виникають у сфері державного управління.
Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобов'язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управління не вирішується, а лише розв'язується пов'язане з ним спірне питання.
Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли постає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з'ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про наявність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо)".
Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо судовий контроль - це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль - функція управління.
Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяльності органів державного управління.
Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спостереження за "відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта тим приписам, які він (об'єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової особи)" [42, 7].
У зв'язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.
Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним незалежним статусом представників судової влади, у зв'язку з чим суди поширюють свій контроль на непідлеглі їм органи.
Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб'єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою [5, 25].
Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуальне забезпечення розгляду справи.
Прийнята в 1996 р. Конституція України сформулювала загальні ціннісні підходи до охорони і захисту прав людини. Судовий контроль за діяльністю державних і місцевих влад пов'язаний, перш за все, із забезпеченням конституційного права людини і громадянина на державний захист його прав і свобод, у тому числі на судовий захист. Відомо, що Конституція України має вищу юридичну силу і пряму дію. Проте такий принцип не виключає необхідності конкретизації, детальної розробки юридичних процедур, в межах яких повинні здійснюватися права і свободи людини. У зв'язку з цим виникла необхідність в умовах нової державності продовжувати і розвивати вдосконалення способів захисту прав громадян у сфері державного управління.
Чинним законодавством України введений в дію принцип загальності оскарження, що означає принципову можливість судового оскарження будь-якого індивідуального адміністративного акту.
Слід стверджувати, що всі дії і рішення, що зачіпають і порушують права і свободи громадян (за винятком прямо встановленого законом), підлягають судовому оскарженню.
Конституція України (ст. 55) [1] і Кодекс адміністративного судочинства України (ст.ст. 6, 48) визначили єдиний механізм судового захисту для всіх без виключення громадян України, іноземців та осіб без громадянства тощо [2].
Закон наділяє громадянина правом звертатись із скаргою на дії (рішення), що порушують його права, і свободи або безпосередньо до суду, або у вищестоящу в порядку підлеглості інстанцію, тобто передбачає можливість вибору первинної дороги оскарження.
Можливість безпосередньо звертатися до суду значно полегшує дорогу громадянинові до судового захисту.
Кодекс адміністративного судочинства (ст. 99) встановлює граничний термін звернення зі скаргою до суду загальної юрисдикції: річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів [2]. Введення норми, що обмежує термін звернення за захистом, не можна розглядати як утиск прав громадян. У необхідних випадках цей термін може бути продовжений.
Ця норма сприятиме унеможливленню подачі скарги, що "запізнилася", коли питання, які порушені в ній, вже втратили свою актуальність, докази втрачені і не можуть ефективно сприяти відновленню прав і законних інтересів громадян.
У юридичній літературі неодноразово обговорювалося питання про те, як далеко повинні поширюватися кордони судового контролю за актом управління, а конкретно - чи признається за судом право контролювати лише законність або також доцільність акту управління. З цього питання переважає думка, що суд не повинен мати права контролювати причини і підстави (окрім юридичних), на яких засновано рішення. Таке право суду означало б "вторгнення" в здійснення органом виконавчої влади наданих йому законом повноважень.
Для суду є важливими наступні моменти:
Безумовно, рішення суду повинне містити лише висновок про законність дій і рішень що оскаржуються, і про необхідність їх відміни в разі обґрунтованості скарги. Суд лише залишає акт, що оскаржується в силі або визнає його недійсним і зобов'язує орган, посадову особу задовольнити вимоги громадянина, вирішивши питання за суттю.
Таким чином, нині створений певний механізм судового контролю за органами виконавчої влади і їх посадовими особами з метою захисту прав і свобод громадян. В той же час слід зазначити, що цей інститут судового контролю потребує чіткішого правового регулювання, особливо в частині встановлення специфічних процесуальних правил розгляду справ, які виходять з адміністративно-правових стосунків.
Адміністративна юстиція як юридична форма вирішення адміністративно-правових суперечок завжди пов'язана з правовою оцінкою законності актів і дій того або іншого органу державної адміністрації, органу місцевого самоврядування, державного або муніципального службовця - посадової особи.
Важливою умовою реалізації конституційних свобод людини і громадянина є державний контроль за законністю в діяльності органів управління та їх посадових осіб.
Особливими видами контролю з боку держави можна назвати такі:
а) судовий контроль,
б) адміністративний контроль,
в) нагляд прокуратури (крім перелічених в юридичній літературі даються й інші види контролю [17].
Конституція України (ч. 2 ст. 124) встановила, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. Відповідно до статті 55 Основного Закону кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Така можливість конкретизується в Законі України від 2 жовтня 1996 р. "Про звернення громадян".
Громадяни, звертаючись зі скаргою на дії чи прийняте рішення управлінського органу або його посадової особи, намагаються забезпечити свої суб'єктивні права і законні інтереси. Але водночас особиста зацікавленість громадян допомагає захищати інтереси держави.
Перевірка законності дій органів управління здійснюється через розгляд в судових засіданнях підвідомчих йому справ. Приводом для цього є скарги громадян та звернення адміністративних органів. Зміст судового рішення залежатиме від того чи визнає суд дію або рішення державного органу таким, що відповідає закону, чи ні [17].
Контроль, здійснюваний органами управління, може бути зовнішнім або внутрішнім, здійснюваним всередині відомства чи організації. В обох випадках він має адміністративний характер, тому що здійснюється при виконанні функцій управління, покладених на той чи інший орган або окрему посадову особу.
Поряд із судовим контролем існують інші спеціальні способи забезпечення законності, які становлять практичний і теоретичний інтерес.
Однією з проблем тут є проблема відмежування різних видів контролю та нагляду. Її аналіз допоможе певною мірою ефективнішій правовій регламентації та організації роботи контролюючих установ.
З метою відмежування судового контролю від інших видів контролю необхідно вказати на критерії такого відмежування:
Органи адміністративного контролю під час виконання своїх обов'язків, наділені владними повноваженнями, а це означає, що вони мають право від імені держави видавати владні приписи, і в разі їх невиконання застосовують заходи впливу. Державою можуть також створюватися окремі спеціальні контрольні органи (інстанції, комісії), наявність яких пов'язується з вирішенням важливих практичних питань державного характеру. Вони здійснюють контроль і перевірку фактичного виконання вказівок з боку держави. Особливістю такого адміністративного контролю є те, що органи, які його здійснюють, контролюють усю діяльність (господарську, фінансову тощо) тієї чи іншої установи або навіть окремої посадової особи [17].
Головне завдання судового контролю - забезпечення законності - він не розповсюджує на всі напрями роботи управлінських одиниць і здійснюється лише з окремих питань, встановленим нормативним актом.
Отже, адміністративний контроль має ширшу сферу застосування. Судовий контроль торкається лише частини управлінської діяльності. Різниця в межах дії адміністративного і судового контролю виходить передусім, із завдань для органів виконавчої та судової влад, встановлених Конституцією України.
Закон України "Про судоустрій та статус суддів" установлює, що одним із завдань суду є зміцнення законності і правопорядку, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій. Це завдання можна назвати контрольним, адже воно означає, що суд вимагає дотримання законності дій адміністративних органів. Отже, судовий контроль є складовою частиною відправлення правосуддя. Адміністративний же контроль виконується всією системою органів державного управління, здебільшого вищими органами до нижчих [17].
Судовий контроль провадиться тільки судом. Коло суб'єктів адміністративного контролю значно ширше; він може бути як зовнішнім, так і внутрішнім. Судовий контроль завжди тільки зовнішній, і поширюється він на всі органи та установи.
Органи, які здійснюють адміністративний контроль, перевіряють відповідність законам дій підконтрольних органів, їх доцільність та ефективність. У разі порушення правових приписів контролюючий орган вживає заходів щодо їх усунення. Мета судового контролю - перевірка законності актів та управлінських структур.
Важливою відмінністю судового контролю від інших видів контролю є проведення його в чіткій процесуальній процедурі, тому що це відбувається під час розгляду цивільних і кримінальних справ. Особливістю судового контролю є те, що, виходячи з принципу незалежності суддів, при розгляді конкретної справи ніхто не має права впливати на суддю [17].
Адміністративний контроль - це частина виконавчо-розпорядчої діяльності і має стосуватися практичного аспекту управління - економічної, адміністративно-політичної, соціально-культурної сфер. Застосування управлінських норм пов'язано з виявленням того чи іншого протиправного факту із впливом на нього під час застосування права. Адміністративний контроль, на відміну від судового, має набагато більше форм діяльності. Зокрема це проведення ревізій, перевірок, правова пропаганда, інструктажі тощо.
Але, незважаючи на те, що судовий контроль у своєму розпорядженні має менше засобів впливу на підконтрольні органи, його все ж можна назвати більш ефективним.
Перевірка законності під час адміністративного контролю часто провадиться разом з виконанням інших виконавчо-розпорядчих функцій, отже вона не є основною. Завжди тут мають місце і відомчі інтереси, які впливають на висновки перевіряючих.
На відміну від судового контролю, де за законом під час розслідування справи спрацьовує принцип змагальності і рівності сторін, органи, що здійснюють адміністративний контроль, мають право самостійно оцінювати матеріали справи без участі зацікавлених осіб. Визначаючи конкретні завдання контролюючим установам, держава надає їм відповідну свободу щодо вибору засобів їх вирішення. Закон не закріплює жорсткого порядку діяльності цих органів. Часто в нормативному акті вказується тільки на те, які дії не можна виконувати, що стимулює ініціативу при проведенні контролю [17].