53
При этом прямо запрещается кому бы то ни было собирать ин- формацию о любом гражданине без его на то согласия: «Сбор, хра- нение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются» (ч. 1 ст. 24).
Конституция Российской Федерации запрещает также получать иную информацию от любого гражданина без его добровольного на то согласия или убеждать его отказаться от предоставленной ранее информации: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» (ч. 3 ст. 29).
Провозглашается гарантия свободы производства и распростра- нения массовой информации: «Гарантируется свобода массовой ин- формации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст. 29).
Право на информацию может быть ограничено федеральным за- коном только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и за- конных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства. В этой связи в Конституции
Российской Федерации особое внимание обращено на вопросы за- щиты государственной тайны: «...Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 29).
Особое внимание в Конституции Российской Федерации обраще- но на открытость экологической информации: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). Эта нор- ма закрепляет право каждого на получение информации об окру- жающей среде от любых государственных и негосударственных структур, а также устанавливает обязанность этих структур по пре- доставлению такой информации каждому, запросившему ее. Прямо предусматривается ответственность за сокрытие такой информации:
«Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создаю- щих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответствен- ность в соответствии с федеральным законом» (ч. 3 ст. 41).
Конституция Российской Федерации защищает общество и каж- дого гражданина от распространения вредной, опасной информации:
«Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социаль-
54
ную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрещается пропаганда социального, расового, национального, ре- лигиозного или языкового превосходства» (ч. 2 ст. 2).
Государство можно считать правовым только в том случае, если любые законы или иные нормативные правовые акты, затрагиваю- щие основные права и свободы граждан будут свободно распростра- няться и каждому будет предоставлено право свободного поиска и получения информации о них. Такие условия реализованы в норме ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Любые норматив- ные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубли- кованы официально для всеобщего сведения».
Изложенные основные информационные права и свободы относятся к основным правам и свободам человека и гражданина. Статья 2 Кон- ституции Российской Федерации гласит: «Человек, его права и сво- боды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Из этого следует, что государство в лице его государственных орга- нов должно организовывать и проводить информационную полити- ку, направленную на решение всего комплекса вопросов, связанных с формированием в России информационного общества, развития современной информационной инфраструктуры, совершенствования и развития информационного законодательства как правовой базы информационного общества, повышения информационно-правовой культуры, правового образования и воспитания. Необходимо разра- батывать и реализовывать соответствующие государственные про- граммы по основным направлениям информационной политики.
Глава 6. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
Общественные отношения, возникающие в данной предметной области и подлежащие правовому регулированию, выявляются в ре- зультате анализа действий субъектов по поводу создания и распро- странения разных видов информации.
Нормы права (предписывающие, обязывающие, запрещающие) объ- единяются в нормативные правовые акты — законы, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства России, акты фе- деральных министерств и ведомств, законы, постановления и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
55
Большинство норм права основывается на применении специ- альных организационных структур, а также информационных и иных технологий, обеспечивающих реализацию этих норм. Другими словами, каждая норма стоит на определенном фундаменте, создаю- щем условия ее исполнения.
Например, конституционная норма: «...Любые нормативные пра- вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»
30
означает, что любой вновь принятый нормативный правовой акт должен быть опубликован в открытой печати, чтобы его содержание было доступно каждому.
Для исполнения этой нормы необходимо четко определить, какие официальные издания должны публиковать федеральные законы, законы субъектов федерации, акты федеральных органов власти, ор- ганов местного самоуправления, контролировать такую публика- цию.
Особенность информационно-правовых норм состоит в том, что они регулируют обособленные группы общественных отношений применительно к особенностям информационной сферы. Информа- ционно-правовые нормы, как и нормы других отраслей российского права, обладают общими признаками юридических норм: относятся к числу социальных норм, являются государственно-властными ве- лениями, принимаются субъектами правотворчества, обеспечиваются государственным принуждением, формально определены, структур- но организованы, носят общий и общеобязательный характер, регу- лируют общественные отношения. Вместе с тем административно- правовым нормам присущи определенные особенности, к числу которых относятся:
объектом правового регулирования выступает особый вид
— общественных отношений — информационный;
информационно-правовые нормы являются средством реали-
— зации публичных интересов в сфере государственного управления;
содержатся в нормативных правовых актах различной юри-
— дической силы (законах и подзаконных нормативных правовых ак- тах);
30
Например, задачи законодательства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ.
56
— обеспечиваются мерами государственного принуждения;
преследуют цель обеспечения должного управленческого по-
— рядка.
Научно обоснованная классификация информационно-право вых норм позволяет, во-первых, определить место информационно-пра- вовой нормы в системе правовых норм; во-вторых, глубже проникнуть в сущность информационно-правовых норм; в-третьих, значительно совершенствовать процесс правотворческой и правоприменительной деятельности.
Качество классификации зависит от выбора оснований класси- фикации, которые должны обладать существенными признаками классифицированного явления. Наиболее характерные свойства информационно-правовых норм проявляются при проведении клас- сификации по следующим основаниям:
по функциям в механизме правового регулирования;
по предмету правового регулирования;
по функциям права;
по методу правового регулирования;
по содержанию предписания;
по действию в пространстве;
по действию во времени;
по действию в отношении круга лиц;
по юридической силе.
По функциям в механизме правового регулированиявыделяют: ис- ходные информационно-правовые нормы, нормы-правила поведения.
Исходные информационно-правовые нормы носят общий характер: в них правовой материал изложен в абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме правового регулирования.
В этих нормах содержатся исходные начала организации и функ- ционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-устано вочные нормы (нормы-цели, нормы-задачи), нормы-дефиниции. Нормы- принципы закрепляют принципы информационного права. Опреде- лительно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования отдельных административно- правовых отношений
31
. В нормах-дефиницияхзакрепляются адми-
31
Например, задачи законодательства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ.
57
нистративно-правовые категории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулировании управленческих отношений.
Отсутствие легальных дефиниций в информационно-правовом зако- нодательстве привело бы к «параличу» всего механизма правового регулирования.
Нормы-правила поведения,в отличие от исходных норм, непо- средственно регулируют управленческие отношения. В них закре- пляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В результате реализации данных норм происходит перевод участников государственного управления в ка- чество субъектов административно-правовых отношений.
По предмету правового регулированияинформационно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Объеди- нение в рамках одной отрасли российского права юридических норм, регулирующих материальные и процессуальные общественные от- ношения, является качественной особенностью информационного права. Материальные информационно-правовые нормы регулируют информационные отношения по существу, в то время как процессу- альные нормы определяют порядок их реализации и в этой связи выполняют служебную роль. Вместе с тем законность управленче- ской деятельности в ряде случаев предопределяется реализацией информационно-процессуальных норм.
В зависимости от функций праваразличают регулятивные и охранительныеинформационно-правовые нормы. Регулятивные нор- мы регулируют позитивные управленческие отношения путем предо- ставления субъективных прав и возложения юридических обязан- ностей на субъектов государственного управления. Охранительные нормы информационного права обеспечивают охрану позитивных информационных отношений, вытеснение отношений, чуждых рос- сийскому обществу. Охранительные информационно-правовые нор- мы выступают вторичным средством регулирования информацион- ных отношений. Они пресекают, запрещают и карают лиц, совершивших деяния, нарушающие нормальные условия развития управленческих отношений, и вытесняют отношения, чуждые суще- ствующим государственно-правовым приоритетам. Не следует упро- щенно воспринимать охранительные информационно-правовые нор- мы как дополнение к регулятивным. Им присуща мощная профилактическая составляющая, что в ряде случаев позволяет пред-
58
восхитить совершение правонарушений в сфере государственного управления.
В зависимости от метода правового регулированияразличают императивные, диспозитивные, поощрительные и рекомендательные информационно-правовые нормы. Императивные информационно- правовые нормы содержат строго обязательные категорические тре- бования к участникам информационных отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов поведения. Для информа- ционного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отно- шений.
Диспозитивные нормы информационного права предоставляют возможность выбора вариантов поведения участникам управленче- ских отношений в границах, определенных правовыми нормами.
Формирование и реализация этих норм предопределена автономией участников информационных отношений. В настоящее время их чис- ло увеличивается, что обусловлено более широким применением ад- министративных договоров в государственном управлении.
Поощрительные информационно-правовые нормы представляют собой предписания, закрепляющие меры поощрения, и применяются к участникам информационных отношений при наличии в их дей- ствиях факта заслуги. Рекомендательные информационно-правовые нормы устанавливают наиболее целесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, об- щества и государства.
По содержанию предписанияразличают запрещающие, обязы- вающие и управомочивающие информационно-правовые нормы. За- прещающие нормы содержат правовые запреты, предписывают воз- держаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Особенная часть КоАП РФ состоит из запрещающих норм. Обязывающие информационно-правовые нормы закрепляют обязанности участников управленческих отношений совершить определенные действия. Для их конструирования используют слова
«должен», «обязан». Управомочивающие нормы предоставляют субъ- ектам государственного управления право на совершение позитив- ных действий.
По действию в пространстверазличают информационно-право- вые нормы, действующие навсей территории Российской Федера-
59
ции, на территории федерального округа, на территории субъекта
Российской Федерации, на территории муниципального образования, на территории предприятия, учреждения, организации (локальные нормы). Территориальный масштаб деятельности информационно- правовых норм предопределяется компетенцией субъекта правотвор- чества, но в отдельных случаях Президент России, федеральные ор- ганы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на территории отдельного субъекта федерации или муни- ципального образования.
По действию во времениинформационно-правовые нормы могут быть классифицированы на действующие без ограничения срока действия (бессрочные) и ограниченные определенным сроком дей- ствия (срочные, временные). Срок действия информационно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Одним из обязательных условий правильной реализации информационно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридическую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены.
Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте, в котором закрепляется конкретный временной период, в тече- ние которого норма обладает юридической силой. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступле- нии определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоя- тельств), которые закрепляются в нормативных правовых актах.
По действию в отношении круга лицинформационно-правовые нормы подразделяются на нормы общего и специального действия.
Нормы общего действия распространяют свое действие на неограни- ченный круг участников информационных отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные информационно-правовые нормы регулируют поведение определен- ных групп участников информационных отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответствен- ность должностных лиц
По юридической силеинформационно-правовые нормы подраз- деляются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных
60
правовых актов.Одной из особенностей информационного права как отрасли российского права является низкий уровень систематизации источников. Информационное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов различной юридической силы.
Определение юридической силы информационно-правовой нор- мы, установление ее места в системе источников информационного права имеет значение при реализации данных норм, предупрежде- нии юридических коллизий, что в конечном итоге сказывается на состоянии законности и государственной дисциплины в сфере пу- бличного администрирования.
Будучи элементом механизма правового регулирования, инфор- мационно-правовая норма имеет внутреннюю организацию (струк- туру). Уяснение структуры информационно-правовой нормы имеет важное теоретическое и прикладное значение. Это позволяет более глубоко проникнуть в сущность информационно-правовой нормы, а следовательно, избежать ошибки при ее реализации.
Структура информационно-правовой нормы правила поведения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотеза — это часть информационно-правовой нормы, указы- вающая на условия, при наступлении которых норма вступает в дей- ствие. Гипотеза информационно-правовой нормы позволяет «привя- зать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения, к конкретной жизненной ситуации, субъ- екту, времени и месту.
По степени определенности гипотеза может быть абсолютно определенной (указываются конкретные обстоятельства, при нали- чии которых норма вступает в действие), относительно определенной
(излагаются общие условия действия нормы). С точки зрения строе- ния различают простые гипотезы (указывается только одно обстоя- тельство), сложные (действие нормы зависит от наличия совокуп- ности факторов — двух и более). В зависимости от способа изложения гипотезы подразделяются на казуистические (детально излагаются условия действия нормы), абстрактные (объединяют в себе ряд обстоятельств вступления нормы в действие).
Диспозиция — часть информационно-правовой нормы, содержа- щая правило поведения, которому должны следовать участники ин-
61
формационных отношений. Она выступает важнейшим элементом информационно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заклю- чена модель правомерного поведения.
В зависимости от построения различают простые диспозиции
(называют вариант поведения, не раскрывая его содержание), описа- тельные (называют все существенные признаки поведения), ссылоч- ные (не излагают вариант поведения, а отсылают для ознакомления с ним к другой норме правового акта), бланкетные (отсылают к дру- гому правовому акту).
Санкция — часть информационно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции информационно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия информационно- правовой нормы и механизма правового регулирования в целом.
В зависимости от степени определенности санкции информа- ционно-правовые нормы разделяются на абсолютно-определенные
(точно указывается размер неблагоприятных последствий), относи- тельно-определенные (называются нижняя и верхняя границы не- благоприятных последствий), альтернативные (предлагается на вы- бор правоприменителя один из возможных вариантов поведения).
Принятие информационно-правовых норм не является самоце- лью, а служит средством повышения уровня организованности управленческих отношений. Качество регулирования информацион- ных отношений возможно увидеть только в процессе реализации конкретных норм. Реализация информационно-правовой нормы —
это практическое претворение предписаний информационно-правовой нормы в правомерное поведение участников информационных от- ношений.
Реализацию информационно-правовых норм можно рассматри- вать как процесс и как конечный результат. Реализация как процесс представляет собой последовательность совершения определенных действий. Реализация как результат — это качественное состояние информационных отношений.
Реализация информационно-правовых норм осуществляется в форме соблюдения, исполнения, использования и применения.
Соблюдение — это форма реализации запрещающих информа- ционно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под
62
угрозой наказания. Соблюдение выступает в качестве «пассивной» формы реализации информационно-правовых норм и его социальное значение заключается в том, чтобы не допустить действий, способных причинить ущерб личности, обществу или государству.
Исполнение — форма реализации обязывающих информационно- правовых норм, когда субъект государственного управления должен осуществить возложенные на него юридические обязанности. Это активная форма правореализации, когда недопустимо воздержание от предписанного варианта поведения, а совершаемый акт поведения направлен на удовлетворение прав и законных интересов управо- моченного субъекта.
Использование — это форма реализации права, при которой субъект государственного управления реализует юридические воз- можности, предоставленные ему информационно-правовой нормой.
Посредством использования реализуются управомочивающие информационно-правовые нормы. Это наиболее активная форма реа- лизации информационно-правовых норм, когда инициатива концен- трируется в руках управомоченного субъекта, который может отка- заться от реализации своих правомочий и не опасаться за негативные правовые последствия.
Применениенорм информационного права выступает особой формой их реализации, которая состоит в разрешении управомочен- ным субъектом конкретного управленческого дела с вынесением ин- дивидуальных юридических актов. В юридической литературе отме- чается, что необходимость в применении норм информационного права возникает в следующих случаях. Во-первых, когда без реше- ния уполномоченного органа (должностного лица) не могут возник- нуть права и обязанности, отвечающие требованиям норм информа- ционного права. Во-вторых, когда существует спор о наличии или отсутствии субъективных прав и юридических обязанностей у субъ- ектов управленческих отношений, когда стороны спора не могут прийти к компромиссному варианту решения. В-третьих, когда воз- никает потребность в применении мер государственного принужде- ния. В-четвертых, когда требуется в официальном порядке устано- вить, подтвердить наличие или отсутствие конкретных фактов и признать их юридическое значение. В-пятых, когда необходимо осу- ществить контроль за правильностью приобретения прав и возложе-