Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав
Г.А. Волков
г. Москва, Россия
Аннотация
В статье рассмотрены становление и развитие земельных сервитутов в современной России, отличия от истории их развития в других странах, особенности возникновения публичного сервитута как правового института, сходство «частных» и публичных земельных сервитутов и его причины, проблемы гарантий прав на землю в связи с установлением земельных сервитутов для размещения (строительства) и реконструкции различного рода объектов. Показано, что в Российской Федерации системные ограничения права частной собственности и иных прав на землю в публичных интересах начали развиваться в связи с приватизацией предприятий, зданий и сооружений при всеобъемлющей государственной собственности на землю и другие природные ресурсы; данный процесс сопровождался не только и не столько развитием частной собственности на землю, сколько необходимостью обеспечить государственное и местное управление в сфере использования и охраны земель. Сам же правовой институт «публичный сервитут» зародился еще в советском праве как ограничение прав на использование земельного участка в публичных интересах, например для проведения изыскательских работ, ведения охоты и охотничьего хозяйства и др.
Ключевые слова: земельный сервитут, публичный сервитут, ограничение прав на землю, размещение, строительство, реконструкция, инженерные изыскания, общественные обсуждения, публичные слушания, нормативный правовой акт, гарантии прав
С момента принятия Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные сервитуты неотъемлемо вошли в правоприменительную практику и стали одним из наиболее обсуждаемых правовых институтов (см. комментарий О.М. Козырь к ст. 23 ЗК РФ [1]). Проблемы установления земельных сервитутов, прежде всего публичных, часто рассматриваются критически, особенно со стороны представителей науки частного права.
Например, Е.А. Суханов рассудил, что «к числу весьма неудачных новелл можно также отнести закрепление п. 2 ст. 23 ЗК “публичного сервитута”, устанавливаемого к тому же непременно “с учетом результатов общественных слушаний” (о порядке проведения которых Кодекс традиционно умалчивает). В ст. 262 ГК говорится о земельных участках общего пользования и о возможности свободного доступа на чужой земельный участок. Такого рода правила, известные еще римскому частному праву, в цивилистической теории всегда рассматривались как ограничение прав собственника (в общественных, публичных интересах), а не как установление чьего-то (причем неизвестно, кого именно, т. е. бессубъектного!) субъективного права» [2, с. 53].
Вместе с тем особенности становления и развития земельных сервитутов в нашей стране диаметрально отличаются от истории их развития в других странах, связанной в первую очередь с развитием права частной собственности, апофеозом которого является сложившаяся его характеристика в ХУШ в. как «неприкосновенного» и «священного», наиболее четко закрепленная в ст. 17 Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., являющейся и по сей день составной частью Конституции Франции.
Опыт Великой французской революции оказал влияние и на развитие российского законодательства ХУШ - XIX вв. в части развития гарантий права частной собственности [3]. Однако системные ограничения права частной собственности на землю в публичных интересах стали развиваться позднее, в конце XIX - начале XX в., в том числе на основе теории французского юриста Леона Дюги о «социальной функции собственности» [4].
Если по понятным причинам не рассматривать дореволюционный период (до 7 ноября 1917 г.), то в Российской Федерации развитие отношений частной собственности на землю началось относительно недавно. Так, возможность приобретения земельного участка в частную собственность была предусмотрена в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» (п. 4), а также во вступивших в силу с 1 января 1991 г. Законе РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР». С учетом ст. 11 Конституции (Основного закона) РСФСР с изменениями, внесенными Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», можно прийти к выводу, что такая возможность возникла именно с 1 января 1991 г., то есть до этой даты ни одно лицо не могло владеть земельным участком как своим собственным.
Формирование отношений частной собственности на землю обусловило развитие не только земельных сервитутов, но и, например, института приобретательной давности [5], который в связи с изменениями, внесенными в п. 1 (утратил силу) ст. 53 ЗК РФ, ст. 18, 19 (п. 1.1), п. 2 ст. 53 ЗК РФ и п. 1 ст. 225 ГК РФ, в настоящее время не применяется к земельным участкам.
Таким образом, в отличие от других стран, в которых не было сплошной национализации земли и других природных ресурсов, в Российской Федерации системные ограничения права частной собственности (и иных прав) на землю в публичных интересах начали развиваться не в результате необходимости их обеспечения при «незыблемом» в течение сотен лет «неприкосновенном» и «священном» праве частной собственности, а в результате необходимости их обеспечения в связи с приватизацией предприятий, зданий и сооружений при всеобъемлющей государственной собственности на землю и другие природные ресурсы [6]. Иными словами, введение этих ограничений шло даже не параллельно с развитием права частной собственности на землю, а опережающим темпом, обусловленным необходимостью обеспечения государственного и местного управления в сфере использования и охраны земель. Поэтому, несмотря на то что земельные сервитуты, по сути, были возрождены с момента возникновения возможности приобретения земельных участков в частную собственность (1 января 1991 г.), на практике проблемы, связанные с их установлением, возникли прежде всего с начала приватизации предприятий и особенно при приватизации отдельных зданий и сооружений, входящих в состав имущественных комплексов.
Эти проблемы были частично спрогнозированы, о чем свидетельствует законодательство о приватизации, предусматривавшее публичные сервитуты. Так, в Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий 1994 г. было установлено, что для продаваемых застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники указанных земельных участков обязаны обеспечить:
а)безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
б)возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
в)возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры (п. 4.10 ОПГП).
Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми актами. При этом отсутствие надлежаще оформленных документов о них и об ограничениях на использование земли не могло являться основанием для отказа в регистрации договора купли-продажи застроенного земельного участка и в выдаче соответствующего свидетельства о собственности на землю. Комитетам по земельным ресурсам и землеустройству и органам архитектуры и градостроительства вменялось в двухмесячный срок представить для ознакомления заявителю подлежащие регистрации сведения об ограничении прав на использование земельного участка, в том числе о публичных сервитутах, существовавших на дату продажи здания, строения, сооружения, предприятия, а также о таких сервитутах, установление которых было предусмотрено решениями правомочных органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятыми на указанную дату (п. 4.10 ОПГП). публичный сервитут земля право
Следует обратить внимание, что перечень целей для установления публичных сервитутов был закрытый, составлял всего три позиции, а сами публичные сервитуты были отнесены к разновидности ограничений прав на использование земельного участка.
Многие указанные положения имеют преемство в действующем Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 28, 31 и 32 ПГМИ).
Надлежит также отметить, что ранее существовали и другие цели установления аналогичных ограничений прав на использование земельного участка в публичных интересах, которые не именовались публичными сервитутами. Например, в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле1 был установлен порядок использования земельных участков для изыскательских работ. Так, предприятия, организации и учреждения, осуществляющие геолого-съемочные, поисковые, геодезические и другие изыскательские работы, могли проводить эти работы на всех землях в установленном порядке без изъятия земельных участков у землепользователей. Сроки начала и место указанных работ должны были быть согласованы с землепользователями, а при недостижении соглашения определялись исполнительными комитетами районных или городских Советов депутатов трудящихся. Эти субъекты были обязаны за свой счет приводить занимаемые земельные участки в состояние, пригодное для использования их по назначению. При этом убытки, причиненные землепользователям временным занятием земельных участков, подлежали возмещению (ст. 18, 39 ОЗЗ). Аналогичные нормы были закреплены в ст. 36-38 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. Не применяются на основании ст. 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148). Утвержден Законом РСФСР от 1 июля 1970 г. (Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581). В некотором усеченном виде эти положения были предусмотрены в ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г.
Более подробно отношения по проведению изыскательских работ урегулированы в главе VII Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (далее - ЗК РСФСР). Помимо преемственности положений прежних норм, новеллами в нем стали правила о проведении геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и других исследований и изысканий на основании решения о проведении изыскательских работ, выдаваемого на срок не свыше одного года, и договора, заключаемого с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором, который регистрируется в соответствующем Совете народных депутатов. В таких решениях местных Советов народных депутатов определялись сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, которые принимались с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов (ст. 45 ЗК РСФСР).
Приведение земельных участков в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, должно было производиться в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре. После этого земельные участки должны были быть сданы по акту правообладателям земельных участков под контролем местных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам (ст. 46 ЗК РСФСР).
В случае занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично его использование, субъекты, проводящие изыскательские работы, должны были выплатить, соответственно, земельный налог или арендную плату и полностью возместить правообладателям земельных участков все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду. Размер земельного налога или арендной платы определялся исходя из взимаемых платежей за землю с правообладателей земельных участков пропорционально сроку и занимаемой части земельного участка (ст. 46 ЗК РСФСР).
В качестве другого явного примера установления ограничений прав на использование земельного участка в публичных интересах, схожего с «публичным сервитутом», можно привести ограничения в целях обеспечения осуществления охоты и ведения охотничьего хозяйства.
В Законе РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране и использовании животного мира» Утратил силу на основании п. 2 ст. 61 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ЖМ). было предусмотрено, что государственным, кооперативным и другим общественным предприятиям, учреждениям и организациям может предоставляться правоведения охотничьего хозяйства в охотничьих угодьях, которые обязаны осуществлять мероприятия по охране и воспроизводству диких животных в этих угодьях. Правоведения охотничьего хозяйства в определенных границах охотничьих угодий предоставляется на срок не менее 10 лет на основе биологоэкономического обследования охотничьих угодий для последующего их устройства и организации ведения охотничьего хозяйства. Государственные, кооперативные и другие общественные предприятия, учреждения и организации, на землях которых расположены охотничьи угодья, были обязаны оказывать содействие предприятиям, учреждениям и организациям, ведущим охотничье хозяйство в этих угодьях, в осуществлении мероприятий по организации ведения охотничьего хозяйства, охране и разведению диких зверей и птиц (ст. 19 ОИЖМ).
Понятие и порядок закрепления охотничьих угодий были установлены в Положении об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР 1960 г. (п. 3-8), Типовых правилах охоты в РСФСР 1974 г. (п. 1-3) и 1988 г. (п. 3), а также в Инструкции о порядке отвода и закрепления охотничьих угодий в РСФСР. Так, в Положении об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР (ПООХ) предусмотрено, что охотничьими угодьями признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства. Закрепление охотничьих угодий производится на базе экономического обследования охотничьих угодий, для последующего их устройства и организации охотничьих хозяйств, с проведением в них мероприятий по охране, разведению и нормированию добычи диких зверей и птиц на срок не менее 10 лет, с предоставлением организациям, за которыми закреплены охотничьи угодья, преимущественного права на дальнейшее пользование этими угодьями. Организациям, за которыми закреплены охотничьи угодья на землях колхозов, совхозов и государственного лесного фонда, предоставляется право по согласованию с колхозами, совхозами, леспромхозами и лесхозами возводить на этих угодьях необходимые постройки, производить посевы кормовых и защитных растений и проводить другие мероприятия, необходимые для ведения охотничьего хозяйства. Государственные, кооперативные и общественные организации ежегодно проводят на закрепленных за ними охотничьих угодьях мероприятия по увеличению количества полезных диких зверей и птиц.
Очевидно, что ограничения прав на землю в части использования земельных участков для ведения охотничьего хозяйства вне зависимости от категории земель и принадлежности земельных участков тому или иному правообладателю были установлены исходя из факта нахождения в государственной собственности как объектов животного мира - охотничьих животных, так и земель, лесов и водных объектов. Эти положения сохранились в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 35-38) [7].
В отличие от других европейских стран в России ограничения прав на землю, прав водо- и лесопользования в целях обеспечения использования и сохранения охотничьих ресурсов, сохранения естественных экологических систем в охотничьих угодьях, сохранения среды обитания охотничьих животных, в том числе путей естественной миграции охотничьих животных, были установлены до принятия действующей Конституции РФ и до приватизации земельных участков.