В результате проведения земельной реформы данные ограничения не прекратились исходя из следующих обстоятельств:
1) ни одним нормативным правовым актом они не были отменены;
2) сохранилась государственная собственность на объекты животного мира, в том числе на охотничьих животных (ст. 4 ЖМ);
3) в отношении охотничьих животных осуществляется государственное управление в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды и на основе принципов, в том числе отделения права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами (ст. 2 и 12 ЖМ).
Преемство принципов правового регулирования и ограничений прав на землю в границах охотничьих угодий предусмотрено в ст. 2 и 26 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так, право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. На землях и земельных участках, которые расположены в границах охотничьих угодий и не предоставлены в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, осуществляется охота в соответствии с охотхозяйственными соглашениями (ст. 26 ОСОР).
Таким образом, имея, может быть, не совсем удачное название, «публичный сервитут» как правовой институт начал формироваться еще в советском земельном праве. Вероятно, это название было взято из работ представителей науки именно частного права.
Так, Е.А. Суханов, комментируя п. 8 ст. 2 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» 1990 г., отмечает: «Закон предусматривает возможность установления независимо от воли собственника правомочий других лиц по ограниченному (целевому) использованию его имущества на установленных законом условиях, т. е., по существу, прав сервитутного типа, известных еще римскому праву.
Речь идет о случаях строго ограниченного использования объектов собственности, главным образом земельных участков и иной недвижимости, иными (третьими) лицами, когда удовлетворение их законных потребностей не может быть достигнуто иначе, кроме как путем предоставления им возможности в том или ином отношении пользоваться чужим имуществом помимо воли его собственника (независимо от него). Таковы, например, пользование соседним земельным участком для прохода к общей дороге или водному источнику, обязанность землевладельца допускать на свой участок работников энергоснабжающей организации для проверки исправности энергосетей, проходящих над (или под) территорией участка, и т. д.
Все без исключения случаи такого рода по смыслу п. 8 ст. 2 Закона о собственности должны быть прямо предусмотрены законом, устанавливающим одновременно условия и пределы использования чужого имущества, в частности размеры и порядок возмещения собственнику необходимых издержек и т. п. Действующие законодательные акты предусматривают указанные возможности весьма редко (в частности, к ним относится право на проведение изыскательских работ на землях любых собственников в соответствии со ст. 45, 46 Земельного кодекса РСФСР). Однако по мере развития отношений землевладения и оборота недвижимости появление прав сервитутного типа представляется неизбежным, что повлечет и необходимость их четкого, тщательного законод а- тельного оформления. Базу для такого оформления и составляет данное правило Закона о собственности» [8, с. 23].
Вряд ли можно считать удачным развитие законодательства о публичных сервитутах в Водном кодексе РФ 1995 г. Утратил силу на основании ст. 3 Федерального закона от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в дей-ствие Водного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380). (ст. 43, 44 ВК РФ) и Лесном кодексе РФ 1997 г. Утратил силу на основании ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 4 дек. 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279). (ст. 21 ЛК РФ). В них сложившийся еще в советском праве правовой институт общего природопользования формально был заменен «публичными сервитутами» («водными» и «лесными»). В итоге не только произошло нагромождение административных процедур для осуществления общего природопользования, но и понятие «частный лесной сервитут» изменилось и приобрело двусмысленность: по смыслу ст. 21 ЛК РФ оно стало «ограничением» права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования участками не входящих в лесной фонд лесов на основании актов государственных органов и актов органов местного самоуправления. Следует отметить, что эти нормы не обрели какого-либо масштабного применения и не оказали значимого влияния на дальнейшее развитие законодательства.
В большей степени для развития законодательства имели значение положения Градостроительного кодекса РФ 1998 г. Утратил силу на основании ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17). (далее - ГР РФ) о надлежащем обосновании установления публичных сервитутов - на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными или общественными интересами (п. 2 ст. 64).
Вместе с тем на практике возникла потребность в совершенствовании правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения не только ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, но и строительства новых линейных сооружений. Она была связана с существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере были учтены в законодательстве. К таковым, в частности, относятся следующие:
1) у ряда организаций электроэнергетики, связи, добывающей и перерабатывающей промышленности имеются в собственности или хозяйственном ведении специфические объекты недвижимого имущества - линейные сооружения;
2) как правило, существует публичный интерес в строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране линейных сооружений, несмотря на то что они могут находиться в частной собственности;
3) особенности конструкции, способы размещения на земельных участках и технические характеристики линейных сооружений в большинстве случаев не приводят к существенным затруднениям в использовании или невозможности использования земельных участков правообладателями, к существенному ограничению их прав;
4) линейные сооружения пролегают по значительному количеству земельных участков, принадлежащих разным правообладателям. В результате единообразно и одновременно решить вопросы со всеми этими субъектами о выкупе или заключении договоров аренды земельных участков, занятых линейными сооружениями, практически невозможно. Необходимость массового межевания участков ведет к существенному удорожанию и увеличению продолжительности процесса межевания.
В 2005 г., рассмотрев эти и некоторые другие объективные факторы, в том числе делающие невозможным применение частных сервитутов для решения указанной проблемы, коллективом авторов была предложена концепция соответствующего федерального закона о совершенствовании правового регулирования сервитутов [9], предусматривающая установление публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений. В данной концепции были определены предмет, цель и задачи законопроекта; круг лиц, на которых он распространяется; основания установления публичных сервитутов по видам линейных сооружений; содержание и сфера их действия по видам линейных сооружений; особенности градостроительного планирования и порядок их установления, в том числе случаи проведения общественных слушаний и порядок учета их результатов; выявлен наименее обременительный способ осуществления публичного сервитута; указаны размер и виды платы за его установление, а также особенности кадастрового учета сведений о публичных сервитутах и их государственной регистрации. Порядок установления публичных сервитутов предлагалось дифференцировать в зависимости от наличия существующих или необходимости строительства новых линейных сооружений; в последнем случае предусматривалось обязательное проведение общественных слушаний.
На основании указанной концепции в 2005 г. был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования установления публичных сервитутов для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений», альтернативный подготовленному в Минэкономразвития России проекту Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием нормативно -правового регулирования сервитутов».
Длительное время эти разработки были положены под сукно, что было связано с негативным отношением к публичным сервитутам. Об этом свидетел ь- ствует Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, которая применительно к праву собственности на земельный участок предусматривала, что оно «должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями. Кроме того, следует сформулировать в ГК правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм о “публичном сервитуте”) и в интересах соседей (соседское право)» (п. 3.6.2 КРГЗ).
Неожиданно на дальнейшее развитие законодательства о земельных сервитутах существенно оказали влияние итоги 119-й сессии Международного Олимпийского Комитета, прошедшей в июле 2007 г. в Гватемале, согласно которым Российская Федерация получила право проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр в 2014 г. в Сочи.
Для реализации ряда обязательств, предусмотренных соглашением, заключенным Международным олимпийским комитетом с Олимпийским комитетом России и Сочи как городом-организатором Игр, а также Олимпийской хартией, срочно понадобилось комплексно решать вопросы, поставленные перед Российской Федерацией Международным олимпийским комитетом. Предстояло «решение проблем, связанных с распределением земельных участков для строительства (реконструкции, модернизации) спортивных объектов, а также с привлечением инвесторов, осуществляющих строительство (реконструкцию, модернизацию) спортивных объектов, и их ответственности в целях недопущения срывов сроков подготовки к проведению Олимпийских игр» (ВИОЗА).
В принятом Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310 -ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ОЗИ) установленных специальных норм резервирования земель, изъятия земельных участков и предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов (ст. 15, 16) оказалось недостаточно, и в 2008 г. в него были внесены изменения: предусмотрены особенности установления сервитутов для строительства и (или) эксплуатации олимпийских объектов (ст. 15.2).
По смыслу ст. 15.2 ОЗИ, 23 ЗК РФ и 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» сервитуты для строительства и (или) эксплуатации олимпийских объектов не являются разновидностями публичных сервитутов, то есть являются частными. Вместе с тем по содержанию и характеру отношений вряд ли можно считать их частными, то есть основанными на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Во-первых, эти «сервитуты» могли быть установлены не только для доступа на земельный участок в целях капитального ремонта и эксплуатации линейных сооружений, но и для их строительства, реконструкции, а также для строительства временных или вспомогательных сооружений, проведения изыскательских, исследовательских и других работ для строительства и (или) эксплуатации олимпийских объектов, проведения работ по защите территорий, предназначенных для строительства и (или) эксплуатации олимпийских объектов, от затопления и подтопления, то есть для проведения разного рода строительных работ, в том числе для возведения «площадных объектов» (ч. 2 ст. 15.2 ОЗИ).
Во-вторых, соглашение об установлении сервитута заключается на основании решения, принимаемого уполномоченным органом исполнительной власти и имеющего признаки нормативного правового акта (ч. 10, 14 и 19 ст. 15.2 ОЗИ).
В-третьих, подчеркнуто отсутствие необходимости проведения общественных слушаний (ч. 17 ст. 15.2 ОЗИ).
В-четвертых, нормирован размер платы за сервитут и установлено изъятие из принципа свободы договора в целом, в том числе при заключении соглашения об установлении сервитута (ч. 21-23 ст. 15.2 ОЗИ).
В-пятых, решение суда о принудительном заключении соглашения об установлении сервитута подлежит немедленному исполнению (ч. 24 ст. 15.2 ОЗИ), то есть до его вступления в законную силу.
Несмотря на то, что по правилам ч. 29 ст. 15.2 ОЗИ установленные в соответствии с настоящей статьей сервитуты, за исключением сервитутов, установленных на срок менее одного года, подлежат государственной регистрации, даже до этого момента будет учитываться положение о запрете осуществлять действия, которые исключают или затрудняют осуществление лицом, в интересах которого установлен сервитут, деятельности, связанной со строительством и (или) эксплуатацией олимпийских объектов (ч. 27 ст. 15.2 ОЗИ), поскольку такие действия будут квалифицироваться как злоупотребление правом.
С учетом того, что соглашение об установлении сервитута заключается на основании принятого решения, имеющего признаки нормативного правового акта, и немедленное исполнение такого решения подразумевает и неотлагательное исполнение соглашения об установлении сервитута, в том числе проведение строительных работ, очевидно, что перспективы оспаривания такого решения суда, включающего, по сути, оспаривание решения уполномоченного органа исполнительной власти об установлении сервитута, весьма призрачны. Следовательно, единственной альтернативой установления сервитута является изъятие земельного участка, если его установление приведет к невозможности использования земельного участка (его части) (ч. 24 ст. 15.2 ОЗИ).