Схожим образом был решен вопрос об установлении сервитутов для проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры особых экономических зон в их границах и подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г.
Вместе с тем в 2009 г. появились некоторые существенные новеллы о земельных сервитутах («частных»), которые действуют и в настоящее время, в связи с присоединением в 2012 г. к Москве новых территорий. Так, сервитуты, в том числе для обеспечения строительства объектов федерального транспорта и объектов транспорта регионального значения, автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального или местного значения, транспортно-пересадочных узлов на территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и на территории Московской области, устанавливаются решениями уполномоченных органов исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации без заключения соглашения об установлении сервитута. Сервитут считается установленным с момента внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости и не подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ч. 8 ст. 16 и ч. 14 ст. 17 ОРОП).
Всё это свидетельствует о «мутациях» «частных» земельных сервитутов, не свойственных частному праву. При этом их развитие пошло в сторону сближения с «публичными» земельными сервитутами.
Очередным этапом этого развития стало включение в Земельный кодекс РФ главы У.3 об установлении сервитута («частного») в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе для размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка, для проведения изыскательских работ и ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Очевидно, в этой главе имеется преемство положений ранее принятых специальных законов, однако уровень юридической техники им явно уступает. Так, отсутствует четкое указание на конкретные документы, которые должны являться обоснованием необходимости установления сервитута для конкретных целей. Имеется правовая неопределенность и двусмысленность наличия изъятия из свободы договора при заключении соглашений между заинтересованными лицами и землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельного участка, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными учреждениями.
Несмотря на крайнюю «публичность» развития «частных» земельных сервитутов, обеспечивающих возведение объектов, имеющих в той или иной степени общественное значение, их установление даже по специальным правовым нормам, определяющим изъятия из свободы договора, показало излишнюю затратность, что было понятно еще в 2005 г. [9]. В итоге законодатель «смирился» с необходимостью развития именно публичных сервитутов и в 2018 г. внес соответствующие значимые поправки в ЗК РФ: ст. 23 была существенно изменена и появилась новая глава У.7 об установлении публичного сервитута в отдельных целях. В них сразу можно распознать множество знакомых норм из принятых ранее законодательных актов, регулирующих установление «частных» земельных сервитутов, то есть налицо преемственность.
К несомненным достоинствам следует отнести положения, предусматривающие детализацию целей установления публичных сервитутов и органов, уполномоченных их устанавливать; требования по содержанию обоснования необходимости установления публичных сервитутов (в том числе указание на то, какими документами эта необходимость должна подтверждаться); требования по выявлению правообладателей земельных участков; требования к содержанию решения об установлении публичного сервитута и его обнародованию; требования по детализации оснований отказа в его установлении, сроков установления и других его существенных условий.
Со стороны представителей науки частного права сразу последовали негативные оценки. Так, Антон Иванов пишет: «Недавно был принят и уже вступил в действие довольно обширный закон, вносящий изменения в Земельный кодекс РФ и иные законы (ФЗ от 3 августа 2018 г. № 341 -ФЗ). Он посвящен сервитутам, причем, в основном, публичным. Публичным сервитутам вообще не повезло в цивилистической доктрине. Многие авторы считали их не сервитутами вовсе, а особыми публичными обременениями, за плату установленными в пользу неопределённого круга лиц. Такие обременения отличались от обычных сервитутов тем, что последние всегда имели конкретных правообладателей. К тому же практика установления публичных сервитутов не имела широкого распространения, поскольку за них должна была вноситься плата, а потому эта практика всерьез мало кого беспокоила. Если беспокоиться за каждое “странное” положение нашего законодательства, можно попросту сойти с ума...» [10].
С учетом проведенного нами анализа можно возразить: такой принципиально иной правовой институт «сервитутного типа», как публичный сервитут, получил свое название, вероятно, именно с подачи представителей науки частного права, и «сойти с ума» можно скорее от длительной «мутации» «частных» земельных сервитутов, которые в связи с торможением развития публичных сервитутов, продолжающимся с 2005 г., в итоге стали, по сути, некоторым их аналогом.
Этот вывод также очевиден из положений ч. 4-4.15 ст. 25 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором «частные» и публичные сервитуты как «двое из ларца, одинаковы с лица».
Однако в настоящее время и «частные», и публичные земельные сервитуты следует оценивать прежде всего с точки зрения обеспечения гарантий прав на землю при их установлении и сохранения определенного баланса частных и публичных интересов. Так, в результате их развития стало допустимым применение этого титула для размещения (строительства) и реконструкции различного рода объектов. Среди них не только линейные сооружения, которые в ряде случаев не приводят к существенному ограничению прав обладателей земельных участков, но и площадные и другие объекты, которые могут существенно затруднить использование земельного участка. При этом понятие существенности является оценочным, его толкование может зависеть от различных обстоятельств объективного (правового режима земельного участка) и субъективного (например, вариантов границ действия обременения на земельном участке) характера. Кроме того, исключены общественные обсуждения или публичные слушания даже в случаях, когда обоснование необходимости установления публичных сервитутов составляется без документов, подлежащих публичному обсуждению (п. 3 ст. 39.41 ЗК РФ).
Парадоксальным следует признать тот факт, что, по общему правилу, документы, являющиеся обоснованием для установления публичных сервитутов (п. 2 ст. 39.41 ЗК РФ), проходят общественные обсуждения или публичные слушания (ст. 5.1 ГР РФ), а при установлении «частных» сервитутов для тех же целей, даже по общему правилу, такое обоснование вообще не требуется либо совсем не конкретизируется. При этом отсутствие обоснования не является причиной для отказа в установлении сервитута.
Еще один парадокс - возможность установления публичного сервитута для проведения изыскательских работ только для линейных объектов и связанных с ними сооружений (п. 5 ст. 39.37 ЗК РФ). Для всех других случаев проведения изыскательских работ возможно установление лишь «частного» сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 39.23 ЗК РФ), а также в отношении земельных участков в границах особых экономических зон для строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и в границах присоединенных в 2012 г. к Москве территорий для обеспечения строительства объектов федерального транспорта и объектов транспорта регионального значения, автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального или местного значения, транспортно-пересадочных узлов на территории Москвы и Московской области.
Однако инженерные изыскания имеют важное публичное значение: они необходимы для обеспечения рационального и безопасного использования территорий и земельных участков, при подготовке генерального плана поселения, генерального плана городского округа, документации по планировке территории, проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (п. 15 ст. 1, п. 2 ч. 7 ст. 23, ст. 41.2 и 47 ГР РФ). Поэтому установление именно публичных, а не «частных» сервитутов должно обеспечивать их проведение.
Существенными обстоятельствами, влияющими на гарантии и особенности защиты прав на землю, выступают изменения закона, связанные с характеристикой правовых актов, устанавливающих земельные сервитуты, а также порядком вступления их в силу. Прежде всего это относится к публичным сервитутам: если ранее они устанавливались на основании нормативных правовых актов, то в настоящее время такие акты именуются решениями (п. 2 ст. 23, ст. 39.43 ЗК РФ).
Между тем публичные сервитуты могут устанавливаться в пользу неопределенного круга лиц, в результате они ограничивают права в использовании земельных участков или влекут юридические последствия также для неопределенного круга лиц в публичных интересах. Решение об установлении публичного сервитута может иметь относительно постоянный или временный характер, многократно применяться, оно меняет правовой режим части земельного участка, обнародуется по тем же правилам, которые установлены для нормативных правовых актов, не подлежит государственной регистрации, а сведения о нем лишь вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) (п. 4-7, 11, 15, 17 ст. 23, ст. 39.37, п. 7 и 10 ст. 39.43, подп. 4 и 6 п. 1 ст. 39.44, ст. 39.45, п. 5 ст. 39.50 ЗК РФ). Следовательно, формальная замена названия правового акта об установлении публичного сервитута не меняет его сути - нормативного характера, то есть он должен вступать в силу по правилам вступления в силу нормативных правовых актов (см. подробнее [11]).
Однако введение в действие публичных сервитутов (момент их установления) связывается не с правилами вступления в силу нормативных правовых актов, а с моментом внесения сведений о них в ЕГРН (п. 8 ст. 39.43 ЗК РФ). При этом даже в случаях, когда требуется заключить соглашение об осуществлении публичного сервитута, являющегося аналогом лицензионного соглашения (договора между уполномоченными органами государственной власти и пользователем недр), его отсутствие не является препятствием для его осуществления (п. 11, 13 и 14 ст. 39.47 ЗК РФ).
Закрепленные в Земельном кодексе РФ правила определения момента установления публичного сервитута - с момента внесения соответствующих сведений о нем в ЕГРН - содержат правовую неопределенность и составляют коллизию с правилами вступления в силу нормативных правовых актов. Например, нет единого и определенного срока, в течение которого необходимые документы должны быть направлены в орган регистрации прав. По смыслу он может варьироваться от 1 до 5 рабочих дней. Срок внесения соответствующих сведений в ЕГРН колеблется от 1 до 15 рабочих дней по усмотрению органа регистрации прав; по истечении 15 рабочих дней орган регистрации прав по своему усмотрению и многочисленным основаниям может отказать во внесении соответствующих сведений в ЕГРН; он по своему усмотрению определяет, какие документы (содержащиеся в них сведения) приняты в соответствии с нормативными правовыми актами, а какие - нет. Более того, орган регистрации обязан уведомить о внесении в ЕГРН сведений о публичном сервитуте или об уточнении местоположения его границ только его обладателя, а правообладатели земельных участков, в отношении которых установлен публичный сервитут, органом регистрации прав не уведомляются.
Таким образом, развитие законодательства о земельных сервитутах подошло к грани нарушения конституционных прав на землю; правила нормативного характера о вступлении в силу положений публичного сервитута, затрагивающие права, свободы человека и гражданина и определяющие иной порядок - с момента внесения сведений в ЕГРН, создают правовую неопределенность и могут породить многочисленные споры.
Литература
1. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. - М.: Библиотечка «Российской газеты», 2002 // СПС «КонсультантПлюс». - иКЬ: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req =doc&base =CMB&n =4517#0056483581229880286.
2. Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе РФ // Экол. право. - 2003. - № 1. - С. 50-55.
3. Новицкая Т.Е. Правовое регулирование лишения прав собственности на недвижимое имущество в интересах государства в России в XVI - первой четверти XX века // Законодательство. - 2015. - № 3. - С. 76-87.
4. Богданов Е.В. Социализация современного российского гражданского права как тенденция его развития // Соврем. право. - 2018. - № 1. - С. 44-52.
5. Волков Г.А. Вопросы приобрет. права собственности на землю по давности владения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11: Право. - 2000. - № 1. - С. 17-25.