Наиболее распространенные формализованные причины дорожно-транспортных происшествий (ДТП) относятся к действиям водителей транспортных средств. Среди них: превышение скорости в опасных условиях, выезд на полосу встречного движения, несоблюдение очередности проезда, нарушение правил обгона, несоблюдение дистанции, управление транспортом в состоянии опьянения и другие.
Имеют своеобразное значение формализованные причины и факторы, отражающие характеристики транспортных средств и дорог.
Среди причин, относящихся к состоянию транспортных средств: неисправные тормоза, неисправное рулевое управление, неисправные или неотрегулированные фары и иные световые приборы, изношенный протектор шин и др. Эти причины проявляют себя в 2 % дорожно-транспортных происшествий.
Что касается причин и факторов, связанных с дорогой (дорожные условия и оборудование дорог), то они согласно статистике (хотя фактически значительно чаще) оказывают влияние на 12 % происшествий и весьма различны как по степени конкретизации, так и по своему возможному происхождению. Так, состояние дороги, именуемое «скользкое покрытие», возможно либо вследствие особенностей асфальта, либо в результате атмосферных явлений (дождь, гололед и т.п.). Наряду с такими абсолютно конкретными причинами, как плохая видимость из-за пыли, отсутствие разметки проезжей части, покрытие с выбоинами и т.п. указываются и относительно определенные понятия, как «неправильное расположение остановок», «несоответствие переезда предъявляемым требованиям» и др.
Разнохарактерность причин и факторов, связанных с дорожными условиями и с состоянием транспортных средств, приводит к тому, что в одном и том же дорожно-транспортном происшествии они могут проявляться как отдельно, так и в различных сочетаниях. Так, занос транспортного средства, повлекший происшествие, мог быть вызван тем, что дорога одновременно была неровной и скользкой, кроме того, тормоза у автомобиля были не отрегулированы, а водитель допустил превышение скорости.
По официальным статистическим данным наибольший удельный вес дорожно-транспортных происшествий приходится на относительно хорошие дороги и благоприятные дорожные условия. Из времен года самым аварийным является лето, т.е. период, когда наиболее продолжительный световой день, отсутствует снежный и ледяной покров, нет существенных температурных перепадов и т.п.
Эти и другие кажущиеся парадоксы объясняются тем, что именно на хороших дорогах, в благоприятное время года и лучших условиях происходит наиболее интенсивное движение, а поэтому чаще возникают конфликтные и экстремальные ситуации. Значительное влияние на возникновение таких ситуаций оказывает то обстоятельство, что водители и другие участники дорожного движения переоценивают эти благоприятные условия, допускают неосмотрительные действия, полагая, что беду можно будет всегда предотвратить. Об этом же свидетельствует и та, казалось бы тоже парадоксальная ситуация, когда при неблагоприятных дорожных условиях (гололед, снегопад и т.п.) число дорожно-транспортных происшествий с тяжкими последствиями резко сокращается, хотя увеличивается число мелких аварий. Но такова закономерность, подтверждаемая многолетними статистическими данными.
Происходит это вследствие снижения скорости движения, повышения внимательности и чувства осторожности со стороны водителей и пешеходов.
Говоря о необходимости разграничения причин и условий дорожно-транспортных происшествий, следует помнить о том, что дорожное движение в главном, определяющем, является процессом контролируемым и управляемым. Причем именно водитель выступает здесь в качестве ведущего звена. Он (в силу специальной подготовленности) знает состояние управляемого им транспортного средства, постоянно контролирует дорожные условия и другие обстоятельства, образующие конкретную дорожную ситуацию, наконец, он имеет (должен иметь) возможность в случае необходимости остановить транспортное средство и предотвратить дорожно-транспортное происшествие. Осуществить это и привести движение в соответствие со складывающимися условиями можно в основном за счет изменения скорости.
Никуда не уйти от той бесспорной истины, что не автомобиль, а водитель выбирает дорогу, определяет скорость и направление, реагирует на возникновение опасности. Воля, желание водителя, его мозг программируют поездку, от него исходят и оперативные команды в пути. В каждом дорожнотранспортном происшествии есть финальный фрагмент, который в упрощенной форме может объяснить, почему произошел наезд, совершено столкновение, последовало опрокидывание и т.п. Однако на вопрос: почему был совершен роковой маневр, превышена скорость, не произведено своевременное торможение? – ответить, как правило, может только водитель.
Многолетняя мировая практика использования автомототранспортных средств позволила накопить достаточную по объему информацию о причинах и способствующих условиях дорожнотранспортным происшествиям и мерах по их устранению. Эти меры представляются современными системами обеспечения безопасности дорожного движения, состоящими из соответствующих средств и методов предупреждения или ликвидации факторов опасности в дорожном движении. В примерном представлении эти системы состоят из двух частей: а) нормативно-правового обеспечения – многочисленных
10
документов в форме законов, постановлений, приказов, регламентов, инструкций; б) специально создаваемых государством структур, обеспечивающих исполнение нормативно-правовой базы.
1.4. Роль государства в обеспечении безопасности дорожного движения
Многоплановость и сложность общественных отношений, складывающихся в сфере безопасности дорожного движения, обусловливают наличие множества нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность в данной сфере. Вся совокупность таких актов представляет собой определенную систему, которую составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные (межведомственные) нор- мативно-правовые акты как федерального, так и регионального уровней. Наряду с российскими правовыми актами в эту систему входят и международные документы по безопасности дорожного движения, к которым присоединилась Российская Федерация.
Основополагающими из них являются: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; Закон Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. № 3 «О полиции», «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», введенный в действие Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ; Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 (с последующими изменениями); Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711; «Правила дорожного движения Российской Федерации» и «Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности движения», утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. №1090.
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» определяет правовые основы всех направлений обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе его организацию: правила содержания и ремонта дорог, обустройство сервисных пунктов, ограничения на дорогах и т.д. Кроме того, Закон регулирует права и обязанности участников дорожного движения, условия получения права на управление транспортным средством, устанавливает требования к подготовке водителей транспортных средств и т.д.
В ст. 5 Закона перечисляются основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, среди которых есть и направления, относящиеся к организации дорожного движения. Например: установление полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; разработка и утверждение в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществление деятельности по организации дорожного движения.
Среди полномочий, отнесенных к ведению Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения, в ст. 6 Закона значатся: формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики; установление правовых основ обеспечения безопасности движения; установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; создание федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики.
К полномочиям исполнительной власти субъектов РФ и органов самоуправления (муниципалитетов) Законом ФЗ № 196-1995, ст.6 отнесены мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального, межмуниципального и муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая:
–принятие решений о временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального, межмуниципального и муниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
–осуществлениемероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма;
–участие в организации подготовки и переподготовки водителей транспортных средств;
–информирование граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 федеральным органом исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения безопасности дорожного движения утверждено Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России). Подпунктом 3, пункта 8 Положения о МВД России, утвержденного данным Указом, на МВД России возложены полномочия по разработке и
11
представлению в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также по представлению других документов по вопросам, относящимися к установленной сфере деятельности МВД России. Одной из основных задач МВД России является обеспечение безопасности дорожного движения (подпункт 6, пункта 3 Положения). Кроме того, на МВД России возложены задачи по организации и осуществлению специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России является департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД). На департамент возложено исполнение функций МВД России по выработке предложений по формированию и реализации основных направлений государственной политики, нормативному правовому регулированию в области обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, департамент обязан выполнять задачи федерального органа управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее – Госавтоинспекция), а начальник департамента является по должности главным инспектором безопасности дорожного движения.
Госавтоинспекция наделена специальными контрольными, надзорными и разрешительными функциями в области обеспечения безопасности дорожного движения и входит в состав полиции общественной безопасности. Основной задачей Госавтоинспекции является обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами законодательства, иных нормативно-правовых актов в сфере дорожного движения. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения дорожного движения, которыми устанавливаются требования, осуществляется:
–к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
–к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
–к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
–к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним;
–к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.
Кроме того, на Госавтоинспекцию возложен еще широкий круг обязанностей – от надзора за подготовкой водителей автомототранспортных средств, их учета, регулирования дорожного движения до выработки предложений по повышению безопасности дорожного движения.
Исходя из того, что Госавтоинспекция относится к полиции общественной безопасности, статьей 12 (п.19) Федерального закона «О полиции» на полицию в области обеспечения безопасности дорожного движения возложены следующие обязанности:
–осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также за деятельностью организаций, проводящих обязательный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним; регулировать дорожное движение; оформлять документы о дорожно-транспортном происшествии;
–осуществлять государственный учет основных показателей состояния безопасности дорожного движения; принимать экзамены на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдавать водительские удостоверения; регистрировать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, автомототранспортные средства и прицепы к ним и выдавать в установленных случаях свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов; осуществлять по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Правительством Российской Федерации, сопровождение транспортных средств; согласовывать маршруты транспортных средств, осуществляющих перевозку крупногабаритных грузов, а в установленных законодательством Российской Федерации случаях – тяжеловесных грузов.
В целях формирования и проведения единой государственной политики, направленной на решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации и для вовлечения в деятельность по обеспечению безопасности движения органов исполнительной власти всех уровней (федеральной, региональной и муниципальной), Правительством РФ создана сеть комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения при администрациях субъектов Российской Федерации и
12
муниципалитетов в их составе (Постановление Правительства РФ от 14 мая 1994 г. № 546). Основными задачами этих комиссий являются: а) организация разработки и выполнения программ по предупреждению аварийности в дорожном движении на своих территориях; б) обеспечение координации деятельности всех предприятий и организаций по исполнению этих программ. В состав комиссий включаются представители транспортных, дорожных структур, руководители территориальных правоохранительных органов, руководители образовательных и медицинских учреждений. Возглавляют данные комиссии, как правило, заместители глав соответствующих администраций.
Комиссии в соответствии с возложенными на них задачами выполняют следующие функции:
–организуют изучение причин аварийности на автомобильном транспорте, рассматривают состояние аварийности и деятельность по ее предупреждению на соответствующих территориях;
–определяют совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации приоритетные направления деятельности по предупреждению дорожно-транспортной аварийности;
–организуют разработку и выполнение программ по обеспечению безопасности дорожного движения, рассматривает обоснования потребности в финансовых и материально-технических ресурсах для их реализации;
–оказывают содействие федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке региональных целевых и иных программ по обеспечению безопасности дорожного движения, реализации мероприятий по предупреждению дорожнотранспортных происшествий;
–организуют разработку нормативных актов в области обеспечения безопасности дорожного движения для соответствующих территорий.
Данные комиссии имеют статус общественных формирований, их решения носят рекомендательный характер для администраций соответствующих территорий. Возглавляет деятельность таких комиссий Правительственная комиссия по обеспечению безопасности движения при Правительстве РФ.
Важнейшие государственные функции выполняют в общегосударственной системе обеспечения безопасности дорожного движения кроме МВД РФ и следующие ведомства:
–Министерство транспорта Российской Федерации: создание, развитие и содержание федеральной сети автомобильных дорог в безопасном состоянии, а также разработка нормативных документов по обеспечению безопасности при эксплуатации автомобильного транспорта, в том числе при перевозке опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов, лицензирование перевозок пассажиров автобусами
имеждународных перевозок автомобильным транспортом;
–Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации: предоставление услуг медицинского характера при допуске граждан к управлению транспортными средствами и оказание медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;
–Министерство образования и науки Российской Федерации: разработка образовательных стандартов, рабочих программ подготовки кадров для транспортной отрасли, лицензирование образовательных учреждений, работа по профилактике детского дорожного травматизма;
–Министерство сельского хозяйства: через подведомственные службы гостехнадзора выполняется выдача государственных регистрационных знаков и паспортов на тихоходные машины, прием экзаменов и выдача удостоверений на право управления самоходными машинами; проведение государственных технических осмотров машин;
–Министерство промышленности и торговли Российской Федерации: разработка технических регламентов в области безопасности транспортных средств;
–Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: выполнение предупредительных противопожарных мер при автомобильных перевозках и аварийно-спасательная помощь при дорожных происшествиях.
Кроме перечисленных структур существенную роль в сфере обеспечения безопасности дорожного движения играют многочисленные общественные, частные предприятия, организации, осуществляющие функции по подготовке и переподготовке кадров для транспортной отрасли: водителей, технических экспертов, специалистов по ремонту и техническому обслуживанию транспортных средств, а также структуры, ведущие пропагандистскую работу с населением через средства массовой информации.
1.5. Системы обеспечения безопасности дорожного движения на трех уровнях исполнительной власти
Для устранения или ослабления проблемы высокой дорожной аварийности в общегосударственном масштабе необходимо, чтобы в деятельность по обеспечению безопасности движения были включены все административно-территориальные образования страны. Для этого предусматривается взаимо-
13
действие органов исполнительной власти на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. На федеральном уровне государственные органы власти разрабатывают и публикуют для обязательного исполнения общегосударственные программы, нормы поведения граждан, предприятий и организаций, участвуют в определенной мере в финансировании крупных мероприятий. Региональные системы обеспечения безопасности дорожного движения реализуют общегосударственные мероприятия с учетом территориальных условий природного и производственного характера. Важной обязанностью региональных властей является обеспечение исполнения общегосударственных мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на муниципальных территориях. С этой целью региональные власти обеспечивают образование и функционирование муниципальных систем обеспечения безопасности дорожного движения.
Связь между системами управления безопасностью дорожного движения на трех уровнях власти наглядно представляется наличием на всех уровнях административного управления: подчиненных по вертикали однотипных властных формирований (территориальные администрации, правоохранительные органы), разработкой и исполнением однотипных взаимоувязанных целевых программ по обеспечению безопасности дорожного движения. В то же время задачи систем на соответствующих уровнях различные. На федеральном уровне разрабатываются: общегосударственная политика в дорожном движении и соответствующие ей мероприятия, обеспечивается финансирование федеральных программ и федеральных органов власти из федерального бюджета. Региональные органы власти обязаны обеспечивать развитие территориальной транспортной инфраструктуры и обеспечение ее безопасности для населения региона. На муниципальном уровне главной целью деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения является практическая работа с проживающим на данной территории населением через меры воспитательного характера (в транспортных и дорожно-эксплуатационных предприятиях, образовательных учреждениях, с водителями, пешеходами), поддержание в безопасном состоянии уличнодорожной сети.
1.6. Целевые программы по снижению дорожной аварийности
ВКонцепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах» приведено обоснование целесообразности решения проблемы дорожной аварийности программно-целевым методом.
С учетом уровня риска гибели людей в результате дорожно-транспортных происшествий и ущерба, наносимого национальным интересам Российской Федерации, эффективное обеспечение безопасности дорожного движения не может быть достигнуто только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Государственное управление обеспечением безопасности дорожного движения в условиях фактического отсутствия программно-целевого подхода характеризуется недостаточной системностью и некомплексностью, отсутствием четкого разделения полномочий и ответственности между субъектами управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
Недостаточно разработан механизм координации действий органов исполнительной власти на федеральном уровне, что ведет к определенной разобщенности при осуществлении деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения [32].
Одним из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» ФЗ № 196-1995 принят программно-целевой подход. Такой подход к решению сложных социальных проблем широко и успешно применяется в мировой практике. Целевые программы представляют собой комплексы мероприятий, взаимоувязанных по срокам, ресурсам и исполнителям и направленных на достижение конкретных целей, сформулированных количественными целевыми показателями. Целевые программы имеют разные масштабы по целям, длительности по времени, а также по охвату решаемых проблем. Из-за многогранности проблемы дорожной аварийности и причастности к ней большого числа министерств, ведомств, других государственных органов, предприятий и организаций, объединений граждан получение планируемых результатов в целом для государства без объединения всех действий в единую комплексную программу не представляется возможным. В сфере обеспечения безопасности дорожного движения в целевых программах чаще других используют такие целевые показатели, как снижение числа погибших в дорожно-транспортных происшествиях и число происшествий с пострадавшими. В настоящий период времени в стране завершается реализация Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах», утв. Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 100.
Втабл. 2 приведены контрольные целевые показатели на период реализации данной программы.
Принятию целевых программ обязательно предшествует кропотливая работа по: обследованию всех составных элементов решаемой проблемы, обоснованию предлагаемых мероприятий и назначению
14