COVID-19 и правовое регулирование в Великобритании
Е.А. Сорокина
Аннотация
C 2020 года миру приходится иметь дело с глобальной пандемией. Новый коронавирус (СOVID-19) оказал беспрецедентное влияние на все сферы жизни общества и вынудил государства принимать соответствующие ответные меры для его сдерживания и контроля. В разных странах использовались различные подходы к реагированию на пандемию. В данной статье исследуется подход Великобритании в ответ на чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения, вызванного COVID-19. C одной стороны, проводится анализ тех актов, которые были приняты в условиях кризиса в области здравоохранения и их оценка, c другой стороны, уделяется внимание вопросу, связанному с ограничением основных прав и свобод человека. Изначально в Великобритании опасность СOVШ-19 недооценивалась. Однако наблюдая за развитием событий c марта 2020 г. стали приниматься решительные меры для предотвращения распространения вируса, включая ограничение отдельных прав и свобод, связанных с введением локдауна и расширением функций и полномочий органов исполнительной власти. Значительная часть этих мер реализовывалась в результате принятия актов «мягкого права», правовой статус которых не совсем ясен. Кроме того, предпочтение было отдано быстрой разработке и принятию нового законодательного акта для борьбы с пандемией, независимо от уже существовавшей правовой основы в области регулирования чрезвычайными ситуациями. При этом полномочия по принятию мер для сдерживания и распространения СOVID-19 были переданы органам исполнительной власти с минимальным парламентским контролем.
Ключевые слова: пандемия COVID-19, Великобритания, чрезвычайное положение, акты «мягкого права», правовые меры, ограничение прав и свобод человека
Abstract
COVID-19 and United Kingdom's legal regulation
E.A. Sorokina, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation
There has been an unprecedented impact on the all spheres of society from the novel coronavirus (COVID-19). As it has rapidly become a global pandemic, states around the world had to implement appropriate measures for responding to it containment and control. The different countries have used various approaches to responding to the pandemic. This article explores the UK's approach to the COVID-19 health emergency. More precisely, it will be analysed two main aspects: on the one hand, the acts that were adopted in the context of the health crisis and its assessment; on the other hand, it will be analysed attention is focus to the issue related to the limitation of fundamental human rights and freedoms. In the early stages of epidemic, UK implemented “herd immunity” strategies and its danger was initially underestimated by the authorities. Nevertheless, watching how things unfolded, from March 2020 onwards UK took drastic measures to prevent the spread of the virus. including country-wide lockdown and the powers of public administration entities are expanded. The significant of these measures have been implemented using acts of soft law or non-binding guidelines and recommendations, the legal status of which is not entirely clear. In addition, preference was given to the adoption of new legislation to combat the pandemic, regardless of the existing legal basis for emergency situations. At the same time, the authority to take measures to contain and spread COVID-19 was transferred to the executive authority with minimal parliamentary control.
Key words: COVID-19 pandemic, United Kingdom, state of emergency, soft law, legal measures, limitation of human rights and freedoms
Введение
Пандемия COVID-19 - это продолжающийся глобальный кризис, вызванный вирусом SARS-CoV-2, который заставил государства во всем мире принимать срочные меры и характеризуется как один из наихудших для целого поколения (Stewart, 2020). Исключительные события, связанные с его распространением, привели к ситуации, которая сравнивается с состоянием войны (Gillis, 2020).
30 января 2020 г. Всемирная организация здравоохранения объявила о чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющий международное значение, и государствам было рекомендовано подготовиться к глобальному распространению COVID-19 из Восточной АзииЗаявление Генерального директора ВОЗ по итогам совещания Комитета ММСП по чрезвычайной ситуации в связи с новым коронавирусом (2019-CoV)., а 11 марта эта ситуация уже была охарактеризована как пандемияДля объявления пандемии решающим фактором является не тяжесть заболевания, а легкость его распространения; подразумевается, что каждая страна разрабатывает план борьбы с ней и постоянно обновляет его на основе руководящих принципов ВОЗ. См.: Вступительное слово Генерального директора на пресс-брифинге по СOVID-19 11 марта 2020 г..
Большинство государств мира объявили о чрезвычайной ситуации в области здравоохранения или ввели иные особые режимы, чтобы противостоять распространению вируса. Органы государственной власти, как отмечается, «вынуждены были заниматься сходными проблемами, связанными с защитой публичных интересов и обеспечением права на здоровье, неразрывно связанного с правом на жизнь» (Vasilieva, 2020:5) и «пытались найти надлежащий правовой ответ» (Cormacain & Bar-Siman-Tov, 2020:239-243). Органы государственной власти предприняли целый комплекс мер, которые можно охарактеризовать как беспрецедентные по своим масштабам и воздействию с точки зрения юридических последствий на права и свободы человека. Ограничения распространялись и распространяются не только на свободу передвижения, свободу предпринимательской деятельности, свободу собраний, но и косвенно на право на личную и семейную жизнь, право на образование и т.д. Таким образом, «состояние свободы фактически сводится к исключению, т.е. все, что несанкционированно - запрещено» (Sizaire, 2020).
Роль актов «мягкого» права на чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения в Великобритании
Первоначально реакция органов государственной власти в Великобритании отличалась от реакции в других европейских странах. Для нее был характерен либеральный подход к кризисным явлениям в области здравоохранения. В частности, премьер-министр выступал за коллективный иммунитет, в стране не были введены серьезные ограничительные меры, разрешалось проведение массовых публичных мероприятий. Премьер-министр стремился обеспечить непрерывность британской экономической деятельности, полагая, что ограничительные меры, принятые в других странах, являлись непропорциональными и не имели достаточного обоснования с медицинской точки зрения (Grogan, 2020; Bates, 2020:102-112; Frowde, Dove & Laurie, 2020:463-464).
Несмотря на то, что в феврале 2020 г. в соответствии с Правилами об охране здоровья (коронавирус) были введены меры, позволяющие закрывать определенные предприятия, а также помещать на карантин лиц, возвращающихся из-за границыHealth Protection (Coronavirus) Regulations 2020 (UK Statutory Instruments. 2020. No. 129)., вместе с тем речь не шла о том, что будут предприниматься более серьезные шаги, направленные на борьбу с распространением вируса. Однако после заявления Имперского медицинского колледжа о том, что такая стратегия правительства приведет к 250 000 смертейСм.: Imperial College. Report 9: Impact of Non-Pharmaceutical Interventions (NPIs) to Reduce COVID-19 Mortality and Healthcare Demand. 16 March 2020., заставило изменить выбранное направление и начиная с 16 марта 2020 г. вводились все более строгие ограничения в целях предотвращения передачи инфекции от человека к человекуBrown, J. Coronavirus: The Lockdown Laws..
При этом данные меры основывались на актах, относящихся к категории «мягкого права», которые известны доктрине международного публичного права и права Европейского союза (Sorabji & Vaughan, 2021:143-148). В частности, 16 марта 2020 г. было принято Руководство «Социальное дистанцирование для всех жителей Великобритании, включая детей и защита пожилых и уязвимых лиц»Guidance on Social Distancing for Everyone in the UK, Including Children, and Protecting Older People and Vulnerable People. 16 March 2020. и правительство Великобритании настоятельно рекомендовало, хотя и не предписывало в обязательном порядке, лицам с симптомами COVID-19 оставаться дома в течение 14 днейPrime Minister's Statement on Coronavirus (COVID-19):16 March 2020.. Вместе с тем 23 марта 2020 г. было принято еще одно Руководство «Оставаться дома и вдали от других (социальное дистанцирование)»Guidance Staying at Home and Away from Others (Social Distancing). 23 March 2020., которое в течение нескольких дней являлось единственным актом, предусматривающим локдаун и ограничивающим права и свободы человека, предусматривающим требования соблюдать «социальную дистанцию» и «оставаться дома» для всего населения, а также запрет собраний более двух лиц и закрытие большинства предприятий, учреждений и организаций в Великобритании. При этом в данном Руководстве указывалось, что полиция и соответствующие органы вскоре будут следить за соблюдением данных мер, а в случае нарушения будут налагаться штрафы. В этот же день Премьер-министр Правительства Великобритании заявил: «С этого вечера я должен дать населению простое указание - вы должны оставаться дома» и объявил об ограничительных мерах, предусмотренных РуководствомPrime Minister's Statement on Coronavirus (COVID-19): 23 March 2020..
С одной стороны, выбор использовать акты «мягкого права» в ответ на кризис в области здравоохранения понятен. При их принятии не требуется соблюдения формальных процедур, и органы исполнительной власти могут очень быстро вводить необходимые требования. В возникшей кризисной ситуации может показаться, что подобного рода акты являются «идеальным» правовым средством для реагирования в рамках существующих позитивных обязательств государства по защите населения. Однако существует и недостаток. Акты «мягкого права» не являются обязательными и не влекут применение санкций при их несоблюдении, хотя могут создавать такое впечатление. По сути, они представляют собой рекомендации и только поощряют требуемое поведение (Barraud, 2014; Piveteau, 2020). В данном контексте указывалось, что подобного рода акты не могут иметь никаких юридических последствий согласно конституционным основами ВеликобританииSumption J. There is a Difference between the Law and Official Instructions. The Time. 26 March 2020.. Очевидно, что ограничение основных прав и свобод человека, связанных с введением локдауна, должно осуществляться строго в соответствии с процедурами, предусмотренными для этой цели, что подразумевает наличие точной и ясной законодательной основы без противоречий и двусмысленности. В данном случае показателен опыт Новой Зеландии, где Высокий суд постановил, что требования, связанные с введением локдауна в стране (в период с 26 марта по 3 апреля 2020 г.) являлись необходимыми, разумными и соразмерными, однако они были незаконными, так как правовой основой являлись акты «мягкого права», а права и свободы людей строго ограничивались и объявления о санкциях создавали впечатление, что принятые меры для борьбы с кризисом были обязательнымиBorrowdale v Director-General of Health. 2020. NZHC 2090. (English, 2020).
Вместе с тем в настоящее время на сайте Правительства Великобритании содержится более 400 таких руководств и отсутствует ясность относительно того, какой из этих актов должен иметь приоритет. Кроме того, в таких актах могут содержаться ссылки на другие руководства, принятые для борьбы с кризисом в области здравоохранения. Они содержат различные утверждения, начинающиеся со слов «Вы должны», при этом не указывается правовая основа, на которой основываются подобные требования и какова их юридическая сила.
Новый Акт о коронавирусе 2020 г. и последующий отказ от единого законодательного регулирования в Великобритании
правовой чрезвычайный коронавирус великобритания
Официальной конституционной процедуры объявления чрезвычайного положения в Великобритании не существует. Однако с 1920 г. действует специальное законодательство для реагирования на подобные ситуации. В настоящее время действует Акт о чрезвычайных обстоятельствах 2004 г.Civil Contingencies Act 2004., который был специально разработан и является законодательной основой для особых ситуаций и уполномочивает (среди прочего) органы исполнительной власти, в частности, в соответствии с разделами 20 и 21, издавать нормативные акты в отношении различных событий, в том числе связанных с охраной здоровья населения. В соответствии с данным актом предусматривается строгий парламентский контроль за осуществлением предоставленных органам исполнительной власти полномочий и актами, которые ими принимаются (Sumption, 2020). Такие акты должны пересматриваться и обновляться каждый месяц, не могут использоваться для ограничения собраний или внесения значительных изменений в уголовно-процессуальное законодательство. Однако указанный акт не использовался в качестве реагирования на распространение СOVID-19 в Великобритании.
В целом законодательной основой для борьбы с кризисом в области здравоохранения стали: Акт об общественном здравоохранении (борьба с заболеваниями) 1984 г. с изменениями 2008 г.Public Health (Control of Disease) Act 1984. и новый Акт о коронавирусе, который вступил в силу 26 марта 2020 г.Coronavirus Act 2020.; Coronavirus (Scotland) Act 2020. Цель нового закона - предоставить правительству временные, дополнительные полномочия для замедления процесса распространения COVID-19, а также предусмотреть меры, направленные на преодоление возникшего кризиса в области здравоохранения.
Это обширный документ, объемом 348 страниц, включающий в себя две части, 102 статьи и 29 приложений, был принят Парламентом в ускоренном порядке и одобрен за один день. Положения данного акта распространяются на Англию, Уэльс, Северную Ирландию и Шотландию. При этом все регионы Соединенного королевства имеют право принимать нормативные акты, которые отражают их специфику и различия в области здравоохранения и социального обеспечения. В частности, в Шотландии был принят отдельный Акт о коронавирусе. В нем содержатся определенные положения, касающиеся защиты арендаторов от выселения, проведение судебных разбирательств с помощью электронных средств, увеличение процессуальных сроков для уголовных разбирательств.
Акт о коронавирусе 2020 г. содержит положения об экстренной регистрации медицинских и социальных работников, с тем чтобы увеличить количество медицинского персонала за счет упрощения требований к его регистрации, предоставить возможность временно осуществлять дополнительный набор сотрудников в сфере здравоохранения из числа выпускников медицинских вузов или уже вышедших на пенсию сотрудников. Кроме того, он предусматривает набор волонтеров для оказания экстренной помощи, новые требования в отношении неоплачиваемого отпуска, компенсацию в случае уменьшения заработка. Вносятся изменения в действующее законодательство, касающееся психиатрических учреждений, изменяется порядок оказания им помощи и поддержки со стороны Национальной службы здравоохранения Великобритании и местных органов власти. Скорректированы требования к регистрации актов гражданского состояния, увеличены сроки хранения отпечатков пальцев и данных ДНК. В соответствии с положениями данного Акта устанавливаются требования в отношении осуществления следственных действий в период пандемии, вводится использование телекоммуникационных технологий в судах и трибуналах. В нем регламентируются также вопросы вакцинации в Шотландии; закрытия школ и детских дошкольных учреждений и обеспечения непрерывности образовательного процесса; обязательных выплат по болезни. Заключительные разделы данного Акта касаются полномочий медицинских работников, связанных с обращением с потенциально инфицированными лицами, а также мер, связанных с проведением публичных собраний и мероприятий, закрытием помещений, переносом выборов и референдумов, финансовой поддержкой промышленности.
Акт о коронавирусе 2020 г. - это временное чрезвычайное законодательство. Срок действия большинства его положений истекает через два года (ст. 89), однако он может быть продлен или сокращен на шесть месяцев (ст. 90). При этом Парламент должен каждые шесть месяцев пересматривать действие положений данного Акта (ст. 98).
Принятие в Великобритании специального законодательного акта рассматривалось как «хорошая модель». В нем содержатся детальные положения о различных видах чрезвычайных полномочий, и акты органов государственной власти должны приниматься на его основе. После завершения чрезвычайной ситуации данный Акт прекращает свое действие, и все принятые на его основе акты автоматически отменяются (Cormacain, 2020:256).
Однако по мере распространения пандемии от единого правового регулирования пришлось отказаться. В частности, в четырех регионах Соединенного королевства были приняты отдельные Правила о защите здоровья (коронавирус, ограничения): в Англии и Уэльсе - на основании Акта об общественном здравоохранении (борьба с заболеваниями) 1984 г., в Северной Ирландии - Акта о здравоохранении 1967 г., в Шотландии - Акта о коронавирусе 2020 г.Health Protection (Coronavirus, Restrictions) (England) Regulations 2020 (UK Statutory Instruments. 2020.