No. 350). Health Protection (Coronavirus, Restrictions) (Scotland) Regulations 2020 (Scottish Statutory Instruments. 2020. No. 103). Health Protection (Coronavirus, Restrictions) (Wales) Regulations 2020 (Wales Statutory Instruments. 2020. No. 353 (W. 80). Health Protection (Coronavirus, Restrictions) (Northern Ireland) Regulations 2020 (Statutory Rules of Northern Ireland. 2020. No.55).
Именно в соответствии с данными Правилами были введены ограничения основных прав и свобод человека. Принятые меры предполагали закрытие определенных учреждений (п. 4-5), ограничение общественных собраний (запрещались собрания более двух человек - п. 7)Исключение составляли случаи, когда участники собрания являлись членами одной семьи или оно было необходимо в связи с осуществлением трудовой деятельности либо похоронами. и свободы передвижения, поскольку никто не мог покинуть место проживания без разумного оправдания (п. 6)Joint Committee on Human Rights. Chair's Briefing Paper. 8 April 2020. Разумным оправданием признавалось приобретение предметов первой необходимости; занятие спортом, самостоятельно или с другими членами семьи; обращение за медицинской помощью; оказание помощи, включая соответствующий уход за уязвимым лицом или оказание неотложной помощи; сдача крови; передвижение для целей, связанных с осуществлением трудовой деятельности, или для предоставления добровольных или благотворительных услуг, если лицо не может работать или предоставлять эти услуги по месту проживания; присутствие на похоронах; выполнение юридических обязательств; получение в случае необходимости доступа к определенным государственным услугам. В случае разумной необходимости или потенциальной опасности причинения вреда здоровью допускалась возможность переезда.
Полиция обеспечивала соблюдение данных требований, нарушение которых влекло ответственность в виде штрафа. Полиция могла узнавать о причинах отсутствия лиц по месту проживания. Она получила указание убеждать, уговаривать, вести переговоры и давать советы и могла применить разумную силу только в том случае, если лицо отказывалось вернуться к месту проживания.
В средствах массовой информации сообщалось о случаях ненадлежащего использования своих полномочий сотрудниками полицииCoronavirus: Woman “Wrongly Charged under New Law”. BBC News. 3 April 2020; Stubley P. Coronavirus: Police Apologise for Telling Family They weren't Allowed in Their Own Front Garden. Independent. 10 April 2020; Dearden L. Coronavirus: Police Officer Who Arrested and Threatened to Pepper Spray Man “Delivering Food to Vulnerable Relatives” under Investigation. Independent. 11 April 2020.. В качестве надлежащей практики отмечался шотландский опыт назначения независимого эксперта для наблюдения над осуществлением новых полномочий.
В литературе отмечается, что установленные требования были нечеткими, запутанными, противоречивыми, а также наделяли сотрудников полиции свободой действий в отношении того, каким образом применять соответствующие полномочия (Joseph, 2020:258). С одной стороны, перечень разумных оправданий не являлся исчерпывающим, и у лица могла возникнуть необходимость покинуть место проживания в случае, не предусмотренном Правилами. С другой стороны, неопределенность в отношении того, что считать допустимым, создавала условия для различий в правоприменении.
При этом имелись определенные различия в Правилах, действующих в разных регионах Великобритании. Например, в Уэльсе люди не могли выходить из дома для занятия спортом чаще одного раза в день, что не было предусмотрено в других частях страны. В Шотландии только полицейские обладали полномочием вернуть человека домой в принудительном порядке, а в Англии этим правом наделялись также представители общественной поддержки полиции или любые лица, назначенные министром (Hickman, Dixon, & Jones, 2020).
В заявлении премьер-министра от 28 мая 2020 г. о смягчении связанных с локдауном мер также предусматривались различия в правовом регулировании между регионами ВеликобританииPrime Minister's Statement on Coronavirus (COVID-19).28 May 2020.. Так, в Англии в отличие от других частей страны существовала возможность покинуть место проживания без разумного оправдания. При этом в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе прогулки допускались только один раз в день, а занятия спортом - только рядом с местом проживания. Другие различия касались возвращения к трудовой деятельности, возможности использования транспортных средств для занятия спортом (разрешено без ограничений в Англии), открытия спортивных сооружений (запрещено в Шотландии и Уэльсе, разрешено в Англии и Северной Ирландии), ношения масок на открытом воздухеSargeant, J. & Nice, A. Coronavirus Lockdown Rules in Each Part of the UKInstitute for Government.. Премьер-министр Уэльса заявил, что нет достаточных доказательств, для того чтобы заставлять людей носить маски в общественных местах. Правительство Шотландии рекомендовало носить маску везде, а Правительства Англии и Северной Ирландии - только в закрытых общественных местах, где социальное дистанцирование невозможно, например в транспорте или в продуктовых магазинах.
Оценка правовых мер органов исполнительной власти
Принятые органами исполнительной власти правовое меры оценивались по-разному: не только как «подходящие и необходимые», «основанные на положениях действующего законодательства» (King, 2020), но и как незаконные, нарушающие права и свободы (Craig, 2020; Sumption, 2020). Кроме того, поднимался вопрос и о соответствии введенных требований и запретов международным обязательствам страны, в частности, в рамках Европейской конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. (Brandreth & Lord Sandhurst, 2020).
Аргументы критиков сводились к следующему. Акт об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г.Public Health (Control of Disease) Act 1984., на основании которого были приняты ограничительные меры, предоставляет министру здравоохранения право принимать нормативные акты «в целях предотвращения, защиты, контроля или обеспечения мер в связи с воздействием или распространением инфекции или заражения» (ст. 45С). Вместе с тем эти ограничения и запреты в соответствии с ст. 45G распространяются только на инфицированных лиц (Anderson, 2020; Craig, 2020).
Традиционно заболевания контролируются посредством введения ограничений в отношении инфицированных, а не здоровых лиц. В соответствии с Актом об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г. судьям разрешается ограничивать свободу человека, если он инфицирован и существует опасность распространения инфекции (ст. 45G). Судья может назначить медицинское освидетельствование, госпитализацию лица, установить правила выписки его из больницы, предусмотреть изоляцию и карантин для этого лица (Sumption, 2020). В чрезвычайных ситуациях министр принимает меры, предоставляющие исполнительной власти возможность налагать ограничения на инфицированных лиц. Таким образом, данный Акт предоставляет официальным лицам право издавать распоряжения в отношении лиц, считающихся инфицированными, или помещений, признанных зараженными.
При этом в соответствии со ст.45С Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) должностные лица могут издавать нормативные акты, связанные с контролем в отношении мероприятий или собраний. В самом Акте понятие «собрание» не определяется, однако из контекста следует, что речь идет не просто об обычном социальном взаимодействии, например в домах у людей (Sumption, 2020). Таким образом, принятие ограничительных мер на основании положений Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) несовместимо с принципом законности. А предусмотренные в Правилах требования являются ultra vires, а не только непропорциональными, поскольку органы государственной власти не уполномочены контролировать жизнь здоровых людей.
Очевидно, что участие Парламента в борьбе с кризисом в сфере здравоохранения являлось минимальным. Вероятно, введение ограничительных мер и запретов в области прав и свобод человека должно было основываться на акте Парламента, в котором предусматривались бы определенные гарантии и формы парламентского контроля. Это можно было сделать даже в рамках Акта о коронавирусе 2020 г. Если бы органы исполнительной власти издавали свои нормативные акты на его основе, это способствовало бы необходимой правовой определенности. Вместе с тем акты органов исполнительной власти принимаются либо без законодательной основы или на основании различных законов, в частности, на основании положений Акта об остеопатах 1993 г., Акта о Национальной службе здравоохранения (Уэльса) 2006 г., Акта о гражданском судопроизводстве 1997 г., Акта о налоге на добавленную стоимость 1994 г. и т.д. Все это в значительной степени затрудняет контроль, пересмотр или отмену тех или иных требований. Если бы все эти акты были приняты на основании Акта о коронавирусе 2020 г., то его отмена привела бы к прекращению их действия.
Судебное оспаривание актов органов исполнительной власти
В Великобритании в судебном порядке оспаривались и продолжают оспариваться акты органов исполнительной власти, принимаемые в условиях пандемии (Guy, 2020; Tomlinson, Hynes, Maxwell & Marshall), в связи с тем, что данные акты существенным образом ограничивают права и свободы человека, противоречат положениям Акта о правах человека 1998 г., международным обязательствам и традиционным основам common law.
В этом контексте существенный интерес представляет решение Апелляционного суда по делу R (Dolan and ОШєіб) v. Secretary of State for Health and Social Care, получившее широкий общественный резонансCourt of Appeal (Civil Division). Dolan and Others v Secretary of State for Health and Social Care. 2020. EWCA Civ 1605. Case No: C1/2020/1117.. В июне 2020 г. британский бизнесмен Саймон Долан организовал краудфандинг, требуя судебного пересмотра принятых правительством мер как нарушающих положения Европейской конвенции о защите прав и свобод человекаСм.: Dolan S. Join the Legal Challege to the UK Govt Lockdown. Crowdjustice..
По мнению истца, система связанных с локдауном мер являлась незаконной. Правила и принятые в соответствии с ними меры вступали в противоречие с Европейской конвенцией, представляли собой несоразмерное нарушение прав и свобод, ограничивавшее жизнь и деятельность всего населения. Кроме того, с момента принятия 26 марта 2020 г. Правил до их утверждения Парламентом прошло семь недель. Таким образом, эти акты принимались без какого-либо парламентского контроля и обсуждались представительным органом лишь несколько недель спустя.
В исковом заявлении акцентировалось внимание на том, что положения Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г. не предусматривают домашнего ареста для всего населения и что существовала возможность принятия менее ограничительных мер.
Истец полагал, что держать все население под домашним арестом, запрещать все собрания и устанавливать другие ограничения было необоснованно, поскольку вероятность смерти детей и молодежи в возрасте до 20 лет минимален, а взрослых в возрасте до 60 лет - крайне низок. Он полагал, что закрытие школ не являлось соразмерным.
В отношении соблюдения ст.5 Конвенции Апелляционный суд пришел к заключению, что принятая в марте 2020 г. система мер не представляла собой незаконного вмешательства в право на свободу, пояснив, что в данном случае истец неверно истолковал положения Правил, уравняв введенные ограничения с домашним арестом или даже комендантским часом (п. 93).
Апелляционный суд установил, что требования Правил представляли собой вмешательство в осуществление права на уважение частной и семейной жизни, однако это вмешательство было обоснованным согласно п. 2 ст. 8 Конвенции, поскольку преследовало законную цель - охрану здоровья и являлось пропорциональным (п. 96). Не были нарушены и положения ст. 11 Конвенции (свобода собраний и объединений). Как указал Апелляционный суд, принятые меры не могут рассматриваться как противоречащие Конвенции, поскольку ограничения соответствовали публичным интересам с учетом серьезности пандемии в конце марта 2020 г. (п. 103).
Применительно к праву на образование, предусмотренному ст.2 Протокола №» 1 Конвенции, Суд признал соблюдение справедливого баланса между индивидуальными правами человека и публичными интересами с учетом того, что школы, как правило, оставались открытыми для детей ключевых работников18 марта 2020 г. было объявлено о закрытии ряда образовательных и дошкольных учреждений. Образовательные услуги предоставлялись только в том случае, если ребенок нуждался в специализированной поддержке или относился к уязвимой группе, т.е. ему оказывалась помощь социального работника или для него была предусмотрена особая программа в сфере образования и ухода, которая подтверждалась специальным документом. Кроме того, в том случае, если родитель ребенка являлся ключевым работником, т.е. работал в сфере здравоохранения, социального обеспечения, образования и ухода за детьми или его деятельность была связана с предоставлением основных государственных услуг, продуктов питания и необходимых товаров, обеспечением общественной и национальной безопасности и т.д., и он не в состоянии был обеспечить, чтобы его ребенок оставался дома, то ребенку должно было быть предоставлено место в образовательном учреждении. См.: Press Release. Schools, Colleges and Early Years Settings to Close. 18 March 2020. и осуществлялось преподавание on-line. И в исключительных условиях пандемии у Суда отсутствовали основания для вмешательства в действия органов исполнительной власти в этой сфере (п. 113-114).
Таким образом, в решении Апелляционного суда признается, что принятые меры, хотя и оказывали воздействие на права и свободы человека, являлись законными, соразмерными и не противоречили положениям как национального, так и международного права.
Заключение
Одной из особенностей современной пандемии является не только малоизученность инфекции, вызывающей заболевание, но и то, что она произошла в период наибольшей в истории человечества мобильности населения. Международные авиаперевозки, развитие общественного и частного транспорта способствовали повсеместному и быстрому распространению COVID-19 в глобальном масштабе. Не случайно государства ввели ограничения на передвижение и взаимодействие людей, чтобы сдержать и замедлить распространение вируса (Thomson & Ip, 2020). Кроме того, никто из нынешнего поколения не сталкивался ранее с глобальной пандемией, что, безусловно, влияет на тип реагирования в чрезвычайной ситуации.
Кризисы в области общественного здравоохранения характеризуются значительной неопределенностью, отсутствием достаточного времени на реагирование, нехваткой опыта и потенциально разрушительными последствиями. Реагирование на новую пандемию, представляет собой серьезную проблему. Проблемы, связанные с борьбой с пандемией, не являются чисто британскими, они характерны и для других стран.