ФГАОУ ВО "Российский университет дружбы народов" (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10
Административно-правовая регламентация деятельности микрофинансовых организаций
Зацепина Екатерина Михайловна
соискатель
Аннотация
административный правовой микрофинансовый
Данная статья посвящена вопросам административно-правовой регламентации деятельности микрофинансовых организаций. Глобальные изменения в сфере микрофинансирования, прежде всего, наделение Банка России правомочиями по регулированию, контролю и надзору за деятельностью микрофинансовых и микрокредитных компаний, а также юрисдикционными полномочиями, учреждение института саморегулирования свидетельствуют о несомненной актуальности административно-правовых исследований в сфере микрофинансирования. В данной статье значительное внимание уделено особенностям нормативно-правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Раскрыты основные полномочия Банка России, отнесенные к его ведению в сфере деятельности микрофинансовых организаций. Методологическую основу составляют общенаучные (анализ, синтез, сравнение, классификация, описание, аналогия, обобщение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный, юридического толкования) методы познания. Научная новизна статьи обусловлена тем, что в ней осуществлено комплексное исследование особенностей административно-правовой регламентации деятельности микрофинансовых организаций. Раскрыты основные подходы правоприменительной практики и научных изысканий к определению понятия «микрофинансирование». Рассмотрены особенности нормативно-правового регулирования в сфере деятельности микрофинансовых организаций.
Ключевые слова: Саморегулируемые организации, Банк России, микрофинансовая деятельность, базовые стандарты, внутренние стандарты, микрофинансовые организации, микрофинансирование, публичная регламентация, нормативно-правовое регулирование, государственный реестр
Abstract
The paper considers the problems of administrative regulation of the activities of microfinance organizations. Global changes in microfinancing, first of all, vesting the Bank of Russia with powers to regulate, control and supervise over the activities of microfinance and microcredit organizations, and with jurisdictional powers, and the introduction of the institution of self-regulation, prove the unquestionable necessity of administrative studies in this sphere. The author pays attention to the peculiarities of normative regulation of the activities of microfinance organizations and reveals the key powers of the Bank of Russia in the sphere of regulation of microfinance organizations. The research methodology is based on general scientific (analysis, synthesis, comparison, classification, description, analogy, generalization, induction, and deduction) and specific research methods (formal-dogmatic, comparative-legal, system-structural, and the method of legal interpretation). The scientific novelty of the study consists in the complex research of the peculiarities of administrative regulation of the activities of microfinance organizations. The author reveals the main approaches of law-enforcement practice and scientific works to the definition of the “microfinancing” concept, and considers the peculiarities of normative regulation in the sphere of microfinancing.
Keywords: national register, normative regulation, public regulation, microfinancing, microfinance organizations, internal standards, fundamental standards, microfinance activities, the Bank of Russia, self-regulatory organization
Наличие очевидных изъянов предоставления финансовых услуг населению наряду с социально-экономическими предпосылками совершенствования микрофинансовой деятельности содействовали развитию института микрофинансирования за последние годы. Особую значимость приобретает рассмотрение вопросов регламентации деятельности микрофинансовых организаций (микрофинансирования).
Правовая сущность термина «микрофинансирование» состоит в предоставлении денежных средств на короткий срок на определенные социально-значимые цели малым предприятиям, для которых характерен ограниченный доступ к рынку финансовых ресурсов в силу небольших объемов требуемого кредита, отсутствия кредитной истории, удаленности от крупных городов. Характерно, что в научной литературе отсутствуют единые атрибуты правовой сущности микрофинансирования. Некоторые авторы, определяя микрофинансирование в узком смысле, понимают под указанным понятием только деятельность по предоставлению займов субъектам малого предпринимательства, имеющим ограниченный доступ к банковским кредитным ресурсам[1]. Другие исследователи рассматривают содержание понятия «микрофинансирование» в широком смысле, включают в него помимо кредитования также оказание услуг страхования, лизинга, размещения сбережений. В диссертационном исследовании А. В. Абышевой указано, что микрофинансирование представляет собой деятельность по предоставлению микрофинансовых услуг субъектам малого и среднего предпринимательства, находящимся на этапе становления и не обладающим достаточными средствами для доступа к банковскому кредитованию[2]. На необходимость использования понятия «микрофинансирование» в широком смысле указывают, в частности, М. А. Котляров[3], В. В. Буев, Е. Г. Литвак[4], по мнению которых микрофинансирование представляет собой совокупность финансовых услуг, включающих помимо кредитования и страхования, также возможности размещения сбережений.
С принятием 2 июля 2010 года Федерального закона № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»[5] понятие «микрофинансирование» получило свое законодательное закрепление; оно определяется как деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также кредитных организаций и кооперативов, ломбардов и других юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии с законодательством РФ, по предоставлению микрозаймов, определяется как микрофинансирование. Микрофинансовая деятельность, по сути, сводится только к предоставлению микрозаймов на условиях, предусмотренных договором в сумме, не превышающей законодательно установленный предельный размер обязательств заемщика перед займодавцем по основному долгу. По мнению А. В. Чиркова, законодатель намеренно отказался от широкого истолкования термина «микрофинансирование», существующего в некоторых западноевропейских странах, как комплекса розничных услуг, включающих кредитование, сбережение, страхование, лизинг, денежные переводы и платежи[6].
Административно-правовая регламентация в сфере деятельности микрофинансовых и микрокредитных компаний включает в себя акты различной юридической силы:
· федеральные законодательные акты, в том числе и кодифицированные, а также постановления Правительства РФ и указы Президента РФ;
· подзаконные нормативные правовые акты, включающие в себя ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
· локальные нормативные правовые акты, принимаемые саморегулируемыми организациями, а также микрофинансовыми и микрокредитными компаниями.
Законодательные акты различаются по своему предназначению и сфере деятельности их предписаний. К базовым федеральным законам относятся основополагающие федеральные законы, определяющие порядок деятельности, а также формы и содержание публичного контроля в сфере микрофинансирования. К таким федеральным законам относятся, собственно, Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»[7], а также Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[8].
В качестве следующей иерархической ступени необходимо отметить законодательную регламентацию, обусловленную ведомственным нормативно-правовым регулированием. Федеральные законы, определяющие основы деятельности, а также организационно-правовые формы контроля и надзора в сфере микрофинансовой деятельности, содержат бланкетные предписания, в соответствии с которыми полномочия в сфере нормативно-правового регулирования отнесены к ведению органов исполнительной власти и иных публичных органов. В действующей политико-правовой системе нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности на ведомственном уровне по большей части коррелируется с указаниями, положениями и инструкциями Банка России, издаваемыми им по отнесенным к его компетенции вопросам. В настоящее время к ведению Банка России отнесены публичная регламентация (регулирование) и надзор за деятельностью микрофинансовых организаций. Публичная регламентация деятельности микрофинансовых организаций осуществляется в формах нормативно-правового регулирования, контроля и общего надзора. Банк России устанавливает:
· порядок ведения государственного реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4);
· порядок и сроки направления уведомлений лицам, которые приобрели право распоряжаться 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал микрофинансовой организации (ч. 2 ст. 4.2.);
· формы документов, прилагаемых к заявлению на внесение сведений в государственный реестр микрофинансовых организаций, а также возможность их предоставления в электронном виде (п. 1, 6 ч. 4, ч. 5, ч. 8, ч. 9 ст. 5, п. 5.2. ч. 2 ст. 9);
· формы документов, выдаваемых Банком России в связи с включением в реестр микрофинансовых организаций (ч. 13 ст. 5);
· порядок определения и критерии существенности недостоверных отчетных данных микрофинансовых и микрокредитных компаний (ч. 1.2. ст. 7).
· отчетность микрофинансовых организаций, включая экономические нормативы (п. 5.2. ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 15), а также иные документы, предусмотренные ФЗ от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».
Изложенное позволяет сделать вывод, что наиболее значимые полномочия в сфере нормативно-правового регулирования, т.е. установление общеобязательных для микрофинансовых организаций норм и правил, отнесены к ведению Банка России, вместе с тем существенные полномочия в рассматриваемой сфере входят также в компетенцию Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[9], к ведению Минфина РФ отнесены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, финансовых рынков, а также микрофинансовой деятельности. Нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности, отнесенное к ведению Министерства финансов РФ, реализуется посредством утверждения числовых значений и порядка расчета экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности для микрофинансовых организаций, привлекающих денежные средства физических лиц и юридических лиц в виде займов[10].
Нормативно-правовое регулирование представляет собой основную, но не единственную функцию государственной политики в сфере микрофинансирования. Среди других ее разновидностей следует отметить законотворческую деятельность Министерства финансов РФ, в соответствии с которой Минфин РФ разрабатывает соответствующие законопроекты, вносимые на рассмотрение Правительства РФ - единственного субъекта права законодательной инициативы в сфере исполнительной власти, а также полномочия Минфина РФ в сфере разработки проектов постановлений Правительства РФ, регулирующих микрофинансовую деятельность. Применительно к другим формам реализации государственной политики в сфере микрофинансирования, отнесенной к ведению Министерства финансов РФ, следует также отметить информационное обеспечение полномочий Правительства РФ, а также Президента РФ в сфере нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности. Правительство РФ и Президент РФ, являясь субъектами государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции), наделены и соответствующими полномочиями в сфере микрофинансовой деятельности. Полномочия Президента РФ в рассматриваемой сфере обусловлены его компетенцией по определению основ внутренней и внешней политики РФ (ч. 3 ст. 80 Конституции), в соответствии с которой к его ведению отнесена любая разновидность исполнительно-распорядительной деятельности в сферах экономики, промышленности, социальной политики и культуры, в том числе, разумеется, и применительно к микрофинансовой деятельности. В качестве примера правовой регламентации деятельности микрофинансовых организаций следует обратить внимание на полномочия Правительства РФ по установлению величины стоимости активов, а также суммарной стоимости активов микрофинансовых организаций по бухгалтерским балансам, в рамках правоотношений, возникающих в связи с получением разрешительных документов Федеральной антимонопольной службы[11].
Следует особо отметить, что нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности, отнесенное к ведению Министерства финансов РФ, регламентируется подзаконным актом, но не федеральным законом. Нецелесообразность подобных методов правовой регламентации очевидна, поскольку нормативно-правовое регулирование, всегда сопряженное с установлением общеобязательных норм и правил, представляет собой разновидность правоограничительной деятельности и, соответственно, может быть установлено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Локальные нормативные акты, принимаемые в сфере микрофинансовой деятельности, по своей юридической силе уступают рассмотренным выше законодательным и ведомственным нормативным актам, более того, локальные акты принимаются только в случаях, специально предусмотренных на законодательном и ведомственном уровнях правовой регламентации. Локальные нормативно-правовые акты в сфере микрофинансовой деятельности различаются на основе следующих правовых атрибутов:
· по своему субъектному составу, т.е. исходя из статуса организации, вынесшей акт;
· в зависимости от вида акта и его публичного предназначения (статутные акты, а также внутренние установления микрофинансовых организаций: приказы, распоряжения и т.п.);
· исходя из особенностей юридической силы.
Локальные нормативно-правовые акты принимаются непосредственно саморегулируемыми организациями, действующими в сфере микрофинансовой деятельности, а также входящими в их состав микрофинансовыми и микрокредитными компаниями. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ[12] внес значительные изменения в правовой статус микрофинансовых организаций, возложив на них обязанность по вступлению в саморегулируемую организацию в сфере финансового рынка. Функционирование микрофинансовых организаций обусловлено особенностями системного построения, а именно: организационной соподчиненностью микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций, в соответствии с которой различаются общеобязательные локальные акты, принимаемые саморегулируемыми организациями и адресованные конкретной микрофинансовой организации, либо обязательные акты, предназначенные для применения всеми организациями, входящими в ее состав.
Все атрибуты нормативного правового регулирования обусловлены публичным предназначением саморегулирования, а именно юридической формализацией пределов публичного вмешательства, ограничением форм и методов непосредственного государственного воздействия в сфере микрофинансовой деятельности, а также замещением публичной регламентации, отнесенной к ведению Банка России и иных государственных исполнительно-распорядительных органов, методами воздействия саморегулируемых организаций. В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ саморегулируемым организациям могут быть делегированы полномочия Банка России по сбору и анализу предоставляемой микрофинансовыми организациями отчетности. Более того, саморегулируемые организации наделены правом не только осуществлять контрольные функции в отношении соблюдения входящими в ее члены микрофинансовыми и микрокредитными компаниями требований законодательства в сфере микрофинансовой деятельности, но и применять соответствующие меры принуждения, перечень которых закреплен в п. 1 - 5 абз. 1 ст. 15 вышеуказанного Федерального закона.