Под методами косвенного воздействия понимают: порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают влияние на волю и формируют поведение субъекта. Под методом прямого воздействия понимают: указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот, и другой метод подкрепляются юридической ответственностью за невыполнение предписаний. Следует заметить, что косвенное стимулирование субъекта в виде ответственности за нарушение объединяет оба метода воздействия.
Вместе с тем все сказанное не означает, что административное право не использует в качестве средств правового воздействия запреты или дозволения.
Сущность методов административно-правового регулирования можно определить следующими позициями:
1) они устанавливают определенный порядок действия - предписывают (например, КоАП РФ устанавливает, что при обнаружении обстоятельств, когда начатое дело подлежит прекращению (ст. 24.5), выносится постановление о прекращении производства по делу; жалоба подается в течение десяти суток со дня вручения или получения постановления (ч. 1 ст. 30.3) <consultantplus://offline/ref=E1A1E18B30D906CFD7610E993A1CA34F44890B4BFE130B2DE1AEF6963247AA7993F9ACBC54C4F075W7O2D> тому должностному лицу органа внутренних дел, который рассматривал дело об административном правонарушении и обязан в течение трех суток со дня ее поступления направить со всеми материалами дела вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган внутренних дел (ч. 1 ст. 30.2) <consultantplus://offline/ref=E1A1E18B30D906CFD7610E993A1CA34F44890B4BFE130B2DE1AEF6963247AA7993F9ACBC54C4F075W7O4D>.
запрещение определенных действий - так, запрещена возможность рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, лично, прямо или косвенно заинтересованным в разрешении дела (ст. 29.2 <consultantplus://offline/ref=E1A1E18B30D906CFD7610E993A1CA34F44890B4BFE130B2DE1AEF6963247AA7993F9ACBC54C4FF77W7ODD> КоАП РФ);
предоставление возможности выбора - так, ч. 1 ст. 29.5 <consultantplus://offline/ref=E1A1E18B30D906CFD7610E993A1CA34F44890B4BFE130B2DE1AEF6963247AA7993F9ACBC54C4FF75W7OCD> КоАП РФ предусмотрено рассмотрение дела об административном правонарушении по месту его совершения. Однако по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица;
Говоря о признаках метода административно-правового регулирования, следует отметить, что его самое важное предназначение заключается в определении волевых связей (подчиненностей), в которых состоят субъекты административного права, а также в определении правового воздействия одного участника отношений на другого. Это, прежде всего, отношения "власть - подчинение", при которых отношения в рамках административного права строятся на подчинении нижестоящего участника вышестоящему. Данный метод стоит во главе угла регулирования административно-правовых отношений, это тот "гвоздь", на который навешиваются все управленческие "одежды" административного права.
Вместе с тем нельзя исключать и таких отношений, которые возникают между равноуровневыми субъектами административного права, между такими субъектами, которые не находятся в организационной подчиненности друг у друга. Здесь вступает в свои права метод согласования, например, отношения между республикой и краем по вопросам работы междугородного транспорта, совместных предприятий и т.п.
К административно-правовым методам регулирования относится и метод рекомендаций, при котором "рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления". По такому методу, как правило, строятся отношения между структурными звеньями федерального органа исполнительной власти, например Рекомендации <consultantplus://offline/ref=E1A1E18B30D906CFD7610E993A1CA34F4D820D44F11C5627E9F7FA943548F56E94B0A0BD54C6FBW7O2D> по заполнению формы сертификата соответствия продукции требованиям технических регламентов и т.п.
Достаточно интересно подходит к определению сущности метода административно-правового регулирования профессор Д.Н. Бахрах. Он прослеживает суть данного правового явления в сравнении с гражданско-правовым методом. Согласно данному подходу, административно-правовой метод регулирования закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа "начальник - подчиненный") или функциональным (связи типа "инспектор - контролируемый").
Гражданское право, закрепляя имущественные и товарные отношения, устанавливает юридическое равенство сторон. "Поэтому юридическим фактором, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон".
Административно-правовые отношения возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями (например, приказ работодателя о приеме работника на работу, приказ начальника о наложении дисциплинарного взыскания на подчиненного, постановление о наложении штрафа).
Субъекты же гражданского права самостоятельно выбирают, с кем и когда вступать в отношения, "заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности". Административно-правовое регулирование достаточно четко определяет, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения и какие будут права сторон (например, призыв на службу, получение права управления транспортным средством возникают при заранее определенных обстоятельствах).
При споре между участниками гражданско-правовых отношений обращаются к третьей незаинтересованной стороне - суду, санкции которого являются правовосстановительными (взыскание убытков) и в интересах пострадавшего. В исключительных случаях прибегают к суду и в административно-правовых отношениях. Однако в основном споры между ними решаются в административном порядке: вышестоящим субъектом управления.
Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации: "...у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы...".
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое положение превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей.
Принимая во внимание тот факт, что некоторые отрасли права, включая и административное, допускают существование отношений с участием равноправных сторон, подменять их и сопоставлять с гражданско-правовым методом не всегда представляется верным. Точнее было бы сказать о том, что некоторые отрасли права, регулируя каждая свою сферу общественных отношений, применяют универсальные правовые способы и средства, но только в их различном сочетании. Универсальность таких средств как раз и заключается в том, что они равноприменимы как к участникам, находящимся на одном правовом уровне, так и к тем, которые находятся в подчиненности друг у друга.
Существует классификация методов правового воздействия как предписание, запрет и дозволение. Предписание можно определить как юридическую обязанность совершения каких-либо действий, предусмотренных правовой нормой. Наоборот, обязанность не совершать каких-либо действий в условиях, предусмотренных правовой нормой, принято называть запретом. Осуществление с юридического разрешения каких-либо действий в силу волеизъявления, желания, усмотрения облекается понятием "дозволение". Рассмотрим перечисленные методы более подробно.
Глава 2. Характеристика административно-правовых методов
.1 Предписание
Под предписанием (императивным методом) понимается закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой.
Для императивного метода существует второе название - публично-правовой метод, поскольку такой метод правового регулирования характерен для административных и иных публичных правоотношений. В пунктах 3.6.4 - 3.6.6 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов (доведены письмом Минюста России от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР) разъяснено следующее: императивное предписание - закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать.
К императивным предписаниям относятся:
обязывающее предписание - устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;
запрещающее предписание - устанавливает запрет на совершение каких-либо действий (активного действия либо бездействия).
диспозитивное предписание - разрешает гражданам и иным субъектам права по своему усмотрению определять права и обязанности в конкретном правоотношении либо реализовывать права и обязанности, предусмотренные этим предписанием. административный запрет разрешение предписание
Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.
Необходимо отметить, что административное принуждение применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения.
.2. Запрет
Исторически запреты возникли в религиозно-обрядовой сфере. Запреты и сейчас образуют прочную ткань регламентации всех сфер духовной и общественной жизни, они есть и в современной науке, исторически и фактически являясь творцами современной морали и синонимами долга, правильного одобряемого поведения в обществе.
Лишь с появлением государства многие запреты приобретают правовое содержание и юридическую обязательность: они становятся правовыми и в этом смысле древнейшей формой правового регулирования общественных отношений.
Само формирование права исторически происходило так, что сначала формировались запреты. Можно вспомнить формулу римских юристов "Legis virtus haek est: imperare, vetare, permittere, punire", в которой компонент "запрещать" ("vetare") занимает важное место. Запрет выражает силу и суть закона, ограждает закон от нарушений. В некоторых цивилизационных памятниках запреты так и именуются "ограда закона".
Теоретики права практикуют различные подходы к исследованию запретов. Они исследуют связи запретов с такими категориями, как государство, право, механизм правового регулирования, и др. Такой подход оправдан для построения общей теоретической модели правовых запретов. Профессор С.С. Алексеев характеризовал запреты (наряду с дозволениями) как общие юридические начала.
Перемены в социальной жизни наполняют правовые явления новым содержанием, высвечивают их с иных сторон и таким образом приводят к формированию права нового облика.
Общетеоретическая конструкция правовых запретов "опредмечивается" в отраслевых юридических науках и получает свое конкретизированное нормативное закрепление в отраслевых нормах. В каждой отрасли права запреты имеют свое собственное предназначение, свои цели и функции. Особую ценность они имеют для отраслей деликтного права, к которым относится и административное право. В нем, как известно, запрещающие нормы занимают значительное место, и это не случайно.
Общественные отношения в сфере государственного управления характеризуются нестабильным правопорядком, ростом практически всех видов правонарушений, особенно административных. Необходима адекватная реакция государства на деликтное поведение. Эта реакция выражается в правовых запретах деяний, нежелательных для общества.
Запреты в административном праве представляют собой сложное явление, относительно их предназначения, функций и форм выражения высказываются различные мнения. Не исследованы социальные условия, вызывающие потребность в установлении административно-правовых запретов. Необходим анализ взаимосвязи запретов с дозволениями, разрешениями, обязываниями.
Количественно административно-правовые запреты, очевидно, превалируют в отношении противоправных деяний, предусмотренных нормами КоАП РФ.
Рассмотрение ряда запретов (ст. 7.4, 14.1, 19.20 КоАП РФ и др.) показывает, что они носят условный характер. Требуется классификационный анализ запретов, установленных в КоАП РФ и других законах об административных правонарушениях.
В теории административного права и в законодательстве запреты рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка. Сейчас эти установления находятся в центре общественного внимания. Например, в законодательстве о государственной службе они определяющим образом влияют на содержание этого института и его функционирование. Несмотря на это, административно-правовые запреты, лежащие в основе института государственной службы, пока не получили обстоятельной разработки.
Запреты в системе государственной службы являются императивным предписанием воздерживаться от совершения нежелательных действий, соблюдать предписания закона при исполнении полномочий, предоставленных государственному служащему. Запреты обусловлены режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность.
Административно-правовые запреты - неотъемлемая часть правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех гражданских служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной гражданской службе, а также реализуемых им полномочий; они предупреждают и пресекают конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного либо дисциплинарного принуждения.
Запреты выступают весьма распространенным способом регулирования общественных отношений. К сожалению, современные правовые запреты далеко не всегда соответствуют принципу нравственности права. Известно, что аморальные правовые нормы не действуют. Аморальными представляются, в частности, запреты оказывать сексуальные услуги, но не получать их, выражать мнения, которые не нравятся определенной части населения, создавать помехи движению пешеходов или транспортных средств, адресованные только отдельным представителям российского общества, иные запреты. Однако в отечественном законодательстве наметилась тенденция к увеличению количества таких запретов.
Правовые запреты действуют только тогда, когда они обеспечены соответствующими, соразмерными санкциями. Это правило не всегда соблюдается законодателем. Так, запрет водителю пользоваться во время движения транспортного средства телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук, установленный в 2001 г., с середины 2002 г. по 2007 г. не был обеспечен санкцией. Встречаются и прямо противоположные примеры установления несоразмерно больших санкций за нарушение несущественных запретов, не представляющих общественной опасности, например установление административного штрафа в пределах от 30 до 50 тыс. руб. гражданину, организовавшему массовое мероприятие, если количество посетителей превысило хотя бы на одного человека мифическую "норму предельной заполняемости помещения".
Еще одна существенная проблема применения запретов в праве связана с обеспечением их реализации соответствующими механизмами. Можно привести немало примеров, когда соблюдение установленных законодательством запретов нет возможности проконтролировать. В частности, не существует правовых средств доказать нарушение запрета заниматься проституцией, эксплуатировать транспортное средство с превышением содержания вредных веществ в отработавших газах, предоставлять услуги таксомоторных перевозок физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и не получившим соответствующего разрешения, и т.д.