Взяв за основу законодательные и научные определения этого понятия, профессор И. В. Максимов выделяет отличительные признаки административного наказания: «1) административное наказание есть установленная государством мера ответственности; 2) применяется лишь за совершение административного правонарушения; 3) может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; 4) есть кара, которая заключается в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; 5) всегда носит личный характер и не должно затрагивать интересы третьих лиц; 6) применяется широким кругом органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; 7) всегда влечёт последствие, при котором нарушитель и после исполнения административного наказания считается подвергнутым такому наказанию» [5, с. 86].
Теперь необходимо определить, а к какому конечному результату стремится государство, устанавливая те или иные меры ответственности к виновному? Иными словами, какова цель административного наказания? Вопрос о целях наказания вообще и административного наказания в частности не случаен. Он теснейшим образом взаимосвязан с содержанием наказания.
В теории права представлены различные точки зрения на определение целей наказания: устрашение, возмездие (кара); психическое принуждение; исправление, воспитание виновного; заглаживание или искупление вины; удовлетворение потерпевшего, государства, общества; общее и специальное предупреждение; общая и специальная превенция, восстановление общественных отношений. Профессор И. И. Веремеенко отмечал необходимость сочетания в цели трёх начал: кары; исправления и перевоспитания лиц, совершивших правонарушение; предупреждения совершения новых проступков и преступлений как лицом, подвергнутым наказанию, так и иными лицами [6, с. 170-171].
Цели административного наказания законодатель раскрывает в части 1 и части 2 статьи 3.1 КоАП Рф. Из смысла ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ следует, что целей применения административных наказаний две: 1) предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем; 2) предупреждение совершения новых правонарушений другими лицами. В теории права такая юридическая конструкция получила название частной и общей превенции.
Безусловно, значимым юридическим инструментом для достижения целей административного наказания выступают принципы назначения этих самых наказаний. К основным принципам, встречающимся в юридической литературе, относятся: индивидуализация наказания, обеспечение баланса публичных и частных интересов при назначении наказания, справедливости, соразмерности (пропорциональности) и разумности, недопустимость избыточного государственного принуждения, дифференциация ответственности.
В целом нормы КоАП в части административного наказания имеют профилактическую направленность. И если мы говорим об административной ответственности в области дорожного движения, то здесь основная цель административных наказаний - это воздействие на личность с целью формирования негативного отношения к правонарушениям в сфере дорожного движения, побуждения участников дорожного движения к правомерному поведению, а также предупреждения совершения новых правонарушений.
Единственное основание административного наказания - это совершение лицом административного правонарушения при наличии всех признаков и элементов юридического состава. Иные основания для применения административных наказаний отсутствуют. Следовательно, согласно статье 2.2 КоАП РФ, административное наказание применяется только при наличии вины у правонарушителя и заключается в предусмотренных законом правоограничениях личного и имущественного характера физического лица либо правомочий юридического лица.
Что касается общего порядка назначения административных наказаний, то он чётко прописан в статье 4.1 КоАП РФ. Административное наказание за совершение административного правонарушения строго ограничено рамками закона и не может выходить за его пределы. При назначении административного наказания делинквенту для последующего справедливого и соразмерного административного наказания необходимо учесть характер и последствия совершённого административного правонарушения, степень вины, имущественное и финансовое положение физического или юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.
Итак, от вопросов общетеоретического характера мы переходим непосредственно к исследованию проблемы административных наказаний в юрисдикционной деятельности сотрудников дорожного надзора ГИБДД МВД России.
За правонарушения, совершённые участниками дорожного движения, в КоАП РФ предусмотрены следующие виды наказаний: предупреждение, административный штраф, лишение специального права (т. е. лишение права управления транспортным средством) и административный арест. Виды административных наказаний за правонарушения, выявляемые сотрудниками дорожного надзора ГИБДД МВД России, ответственность за которые предусмотрена статьями 11.21, 11.22, 12.33 и 12.34 КоАП РФ, не столь разнообразны и многочисленны6, их всего два: предупреждение и административный штраф.
В качестве одного из множества понятий предупреждения, встречающихся в юридической литературе, возьмём близкое нам, предложенное В. В. Головко: «Предупреждение - это вид административного наказания, заключающийся в отрицательной юридической оценке уполномоченными на то органами (должностными лицами) противоправных действий нарушителей Правил дорожного движения, которые влекут за собой наступление определённых отрицательных последствий для правонарушителя» [7, с. 169]. Предупреждение в качестве наказания в юрисдикционной деятельности сотрудников дорожного надзора органов ГИБДД предусмотрено только одной статьей - частью 1 статьи 11.21 КоАП РФ. Ответственности подлежат как физические, так и юридические лица. Так, за 2020 год по статьям 11.21 и 11.22 КоАП РФ всего было привлечено 1467 субъектов административной ответственности. При этом наказание в виде предупреждения выносилось 404 раза, что составило 25,7 % от общего числа привлечённых Судебная статистика РФ за 2020 год [Электронный ресурс]. . Это говорит о заметной роли данного вида наказания наряду со штрафом. Также необходимо отметить, что в российском административном судопроизводстве имеет распространение практика вынесения судами постановлений о замене административного штрафа в отношении юридических лиц на предупреждение. В данном случае речь идёт о применении нормы, указанной в ч. 3 ст. 3.4 КоАП РФ, согласно которой административный штраф может быть заменён на предупреждение для юридических лиц, а также их работников, если административное правонарушение было совершено впервые, не причинён вред или не возникли угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Не вдаваясь в долгие дискуссии о справедливости таких судебных решений, отметим, что данная мера «снисхождения» должна с крайней осторожностью применяться к административным деликтам в области дорожного движения, а особенно при рассмотрении дел, где нарушены требования законодательства о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов при строительстве, реконструкции, производстве дорожных работ, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.
В отличие от предупреждения, административный штраф является самым распространенным административным наказанием. В качестве примера можно привести данные судебной статистики за 12 месяцев 2020 года. Так, за указанный период по статье 12.34 КоАП РФ судами были подвергнуты наказанию в виде штрафа 27807 физических и юридических лиц. Общая сумма штрафов составила 2032501 рубль. По сравнению с 2019 годом сумма наложенных штрафов выросла на 9,12 % (1847006 рублей)8.
Как такового определения административного штрафа в КоАП РФ мы не находим. Статья 3.5 КоАП РФ формулирует это понятие очень кратко - денежное взыскание, выраженное в рублях. На наш взгляд, необходимо расширить рамки понимания административного штрафа и дать более развёрнутое определение, исходя из анализа имеющихся в науке административного права подходов к данной проблематике. Понятие административного штрафа нами определяется как мера административного принуждения, представляющая собой административное наказание в виде требования уплаты определённой денежной суммы (в частности, это касается главы 12 КоАП РФ), налагаемое на правонарушителя органами и должностными лицами, уполномоченными законом рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях, выражаемое в рублях или в величине, кратной какой-либо сумме или стоимости, установленной в санкции статьи.
С точки зрения соотношения мер административной ответственности интересен вопрос о размере штрафа за правонарушения, выявляемые сотрудниками дорожного надзора ГИБДД, на разных этапах развития административно-правовой науки.
19 июня 1968 года Президиумом Верховного совета РСФСР издан указ «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населённых пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». Данный документ впервые в советском законодательстве об административной ответственности урегулировал и ввёл санкцию за административные деликты в рассматриваемой нами области. Санкция статьи 7 (современная ст. 12.33 КоАП РФ) об умышленном повреждении проезжей части улиц, дорог, дорожных знаков, средств регулирования и организации движения, не повлёкшем тяжких последствий, предусматривала ответственность в виде штрафа в сумме 20 рублей.
В целях систематизации применения мер административной ответственности в области дорожного движения 20 июня 1984 г. Верховным Советом СССР был принят КоАП РСФСР, который вступил в действие с 1 января 1985 года. Внесённые законодателем четыре статьи, регламентирующие меры административной ответственности за нарушение требований законодательства о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов при строительстве, реконструкции, производстве дорожных работ, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог предусматривали административное наказание в виде штрафа. Это ст. 131 «Повреждение дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений»; ст. 132 «Нарушение правил по охране полосы отвода автомобильных дорог»; ст. 133 «Нарушение землепользователями правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»; ст. 134 «Нарушение правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений». В 1985 году за нарушение ст. 131 вводился штраф в сумме от 20 до 50 рублей, в случае если деяние было неумышленным - от 3 до 50 рублей. Статьи 132 и 133 накладывали штрафные санкции в сумме до 10 рублей. Что характерно, нижний предел штрафа по данным статьям в законе не оговаривался. Статья 134 предусматривала административный штраф только в отношении должностных лиц в сумме от 30 до 100 рублей.
Вплоть до 1993 года каких-либо изменений в статьях КоАП РСФСР, касающихся дорожного надзора, не происходило. Начиная с 1993 года, глобальные изменения в политической, социальнокультурной и экономической жизни страны, связанные с «перестроечными процессами», в первую очередь затронули и область административного права, особенно меры административного взыскания. Резкое падение уровня жизни граждан и галопирующая инфляция привели к девальвации денежного штрафа. Основные принципы права в виде справедливости и соразмерности наказания практически перестали отвечать жизненным реалиям. В этих условиях 19 января 1993 года в КоАП РСФСР вводятся первые поправки в части изменения размера административного наказания. Так, сумма денежного штрафа стала исчисляться не в рублях, а в минимальном размере оплаты труда (далее - МРОТ) МРОТ - минимальный размер оплаты труда. Если, например, с 1 июля 1994 года МРОТ составлял 20500 рублей, то уже с 1 января 1997 года эта цифра выросла до 83490 рублей [Электронный ресурс]. . Таким образом, размер штрафа по ст. 131 КоАП РСФСР стал составлять для граждан от 0,1 до 0,3 МРОТ и впервые введённый с этой редакции Кодекса штраф для должностных лиц - от 0,3 до 0,5 МРОТ. Административный штраф по ст. 134 также изменился и составил от 0,5 до 1 МРОТ. Внести изменения в части размера штрафа по ст. 132 и 133 законодатель в то время забыл, как и сегодня. В мае и июне 1997 года были внесены очередные поправки в КоАП, в которых заметен всё тот же отпечаток ухудшающегося экономического состояния в стране, так как прослеживается тенденция увеличения размеров административного штрафа по статьям 131 и 134.
Вступивший в законную силу 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях подверг коренной модернизации российское законодательство об административной ответственности. Статья 131 «Повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений» получила нумерацию - 12.33, а статья 134 «Нарушение правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений» была переименована в статью 12.34 «Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений». Статьи 132 «Нарушение правил по охране полосы отвода автомобильных дорог» и 133 «Нарушение землепользователями правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений» стали соответственно ст. 11.21 «Нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги» и ст. 11.22 «Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений».
Начиная с этого времени (с 1 июля 2002 года), в статье 11.21 в качестве меры наказания впервые появляется предупреждение, а также - как альтернатива - денежный штраф в сумме 1 МРОТ. Следует отметить, что сумма денежного штрафа статей 132 и 133 была неизменна на протяжении 18 лет (!) и составляла 10 рублей. Путём несложных математических вычислений можно подсчитать, что за это время с учётом инфляционных процессов в стране (на 1 июля 2002 года 1 МРОТ составлял 450 рублей) степень административного наказания девальвировалась в 45 раз (!). В то же время статья 11.22 в части меры ответственности в новом Кодексе была существенно расширена. Законодателем предусматривался штраф для граждан в размере от 1 до 3 МРОТ, для должностных лиц от 3 до 5 МРОТ, и в качестве новеллы нового российского законодательства впервые в ряде статей, в том числе и подлежащих нашему исследованию (ст. 12.33 и ст. 12.34 КоАП РФ), была введена ответственность юридических лиц. Штраф по ст. 11.22 для юридических лиц был дифференцированным и составлял от 30 до 50 МРОТ.
Увеличение санкций за правонарушения (с привязкой к экономической составляющей) мы обнаруживаем как в статье 12.33, где штраф для граждан колебался от 3 до 5 МРОТ, для должностных лиц от 5 до 10 МРОТ, для юридических - от 50 до 100 МРОТ, так и в статье 12.34 КоАП РФ. В ней субъектами правонарушения выступали должностные и юридические лица. Нарушители обязаны были заплатить штраф от 20 до 30 МРОТ, если они выступали как должностные лица, и от 200 до 300 МРОТ - как юридические.
3 июля 2007 года вступила в законную силу первая редакция нового КоАП, что связывалось с ростом российской экономики, укреплением национальной валюты и улучшением социально-экономической жизни российских граждан. Денежный штраф, исчисляемый в МРОТах, ушёл в прошлое. С этого момента и до настоящего времени административные наказания в виде штрафа за правонарушения в области дорожного движения будут налагаться в строго фиксированной сумме, в рублях. В санкциях статей КоАП РФ происходит автоматическая замена МРОТ на рубль, где 1 МРОТ приравнивается к 100 рублям, а 10 МРОТ к 1000 рублей. В связи со вступлением в действие ряда новых нормативных правовых актов КоАП РФ также ждали изменения. Всего через месяц, 10 августа 2007 года, в КоАП были приняты новые поправки, которые коснулись статей 11.21 и 12.33. Отныне санкция части 2 ст. 11.21 предусматривала штраф для граждан от 1000 до 1500 рублей, для должностных лиц - от 3000 до 5000 рублей, для юридических - от 50000 до 80000 рублей. Стоит отметить, что именно с этой редакции Кодекса, на наш взгляд, проявляется тенденция к ужесточению административного наказания за правонарушения, выявляемые сотрудниками дорожного надзора ГИБДД МВД России. Всё отчётливей заметен фискальный характер административного штрафа как одного из источников пополнения государственного бюджета. В этой же редакции Кодекса вносятся изменения в части санкционной составляющей и в статью 12.33. Так, за повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений гражданам грозил административный штраф в размере 1500 рублей (увеличение в 3 раза), должностным лицам 5000 рублей (увеличение в 5 раз) и юридическим 200000 рублей (увеличение в 40 (!) раз).