Институт государства и права Российской академии наук
Дисквалификация государственных гражданских служащих
Гришковец Алексей Алексеевич
доктор юридических наук
профессор, старший научный сотрудник
Аннотация
государственный служащий дисквалификация служба
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы реализации такого административного наказания как дисквалификация государственных служащих, отмечается на ряд проблемных вопросов применения этого наказания, приводятся теоретические и практические примеры, касающиеся обеспечения законности и дисциплины в системе государственной гражданской службы, на основании чего формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства. Говорится, что механизм юридической ответственности гражданских служащих необходимо корректировать, но, прежде всего, в части совершенствования его дисциплинарной составляющей. Говорится, что нет оснований ограничивать применение дисквалификации только в отношении тех гражданских служащих, которые являются должностными лицами. Заключается, что вопросы совершенствования дисциплинарной и административной ответственности не стали предметом полноценного исследования современной юридической наукой, а научные труды, посвященные анализу современных вопросов ответственности государственных служащих, стали редким явлением в науке административного права. Данная статья призвана в какой-то степени восполнить существующий пробел.
Ключевые слова: служба, служащий, чиновник, система, наказание, дисквалификация, ответственность, выговор, увольнение, дисциплина
Abstract
The article concerns legal and organizational problems regarding implementation of administrative punishment of disqualification of civil public servants, noting some topical issues regarding application of this punishment, providing some theoretical and practical examples, regarding guarantees of lawfulness and discipline within the system of civil state service, and the proposals are made for the improvement of current legislation. It is stated that the mechanism of legal responsibility of civil public officers should be corrected first of all by improving its disciplinary element. It is also stated that there is no reason to limit application of disqualification only to those civil public servants, who are officials. Finally, it is concluded that the issues of improvement of disciplinary and administrative responsibility were not sufficiently studied by the modern legal scholars, and the scientific works on analysis of responsibility of state public servants are rare in the science of administrative law. This article is aimed to fill the existing gap to some extent.
Keywords: responsibility, disqualification, punishment, system, public servant, servant, service, reprimand, discharge, discipline
Основная часть
В современной России остро стоит проблема улучшения качества государственного управления, успешное решение которой сложно представить без совершенствования механизма юридической ответственности государственных, в том числе гражданских служащих. Анализ изменений в законодательстве последних лет, прежде всего в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[16] и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. (далее - КоАП РФ) позволяет говорить, что работа одновременно идет в двух направлениях: административном и дисциплинарном. Причем первому из них отдается явное предпочтение. Однако такое положение представляется, по меньшей мере, спорным. Суть авторской позиции, напротив, сводится к тому, что механизм юридической ответственности гражданских служащих необходимо корректировать, но, прежде всего, в части совершенствования его дисциплинарной составляющей, включая расширение перечня дисциплинарных взысканий и детализацию дисциплинарной процедуры.
Одной из принципиальных новелл КоАП РФ стало появление в нем такого административного наказания, как дисквалификация. Как известно, в ранее действовавшем КоАП РСФСР 1984 года подобная санкция не предусматривалась. Есть веские основания полагать, что появление в КоАП РФ дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания стало результатом адаптации в России соответствующего зарубежного, а если точнее, то британского опыта. Дело в том, что в Великобритании еще в 1986 году был принят The UK Company Directors Disqualification Act 1986[17]. Данный нормативный правовой акт пердусматривал возможность издания судом приказа о дисквалификации, устанавливающего, что указанное в нем лицо на протяжении определенного срока не вправе: (а) занимать должности директора компании, выполнять функции конкурсного управляющего имуществом компании, а также любым образом, будь то в прямой или опосредованной форме, быть задействованным или участвовать в учреждении или создании компаний, а также в управлении их деятельностью, исключая отдельные случаи, когда суд выдает ему разрешение не соблюдать условия приказа; (б) выполнять функции специалиста по вопросам банкротства. Как видно британский закон затрагивает исключительно деятельность руководителей хозяйствующих субъектов и ничего не говорит о возможности дисквалификации государственных служащих. В России также дисквалификация изначально допускалась как административное наказание только применительно к должностным лицам в качестве санкции за различные административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности и ни в коей мере не рассматривалась как средство обеспечения персональной ответственности в государственном управлении, а потому к государственным служащим по закону не применялась.
В результате принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ «О внесении изменении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[18] применение административного наказания в виде дисквалификация стало возможно и в отношении гражданских служащих. Соответствующий законопроект был внесен Правительством Российской Федерации в составе так называемого второго антимонопольного пакета законодательных инициатив. Его принятие рассматривалось в качестве одной из приоритетных мер, направленных на повышение эффективности российской экономики и развитие конкуренции. Выступая 27 февраля 2009 г. на заседании Государственной Думы, представитель Правительства Российской Федерации специально отметил, что законопроект направлен на введение ответственности должностных лиц, и в первую очередь государственных чиновников - представителей органов власти за нарушения антимонопольного законодательства. По данным, приведенным докладчиком, не менее 50 процентов нарушений антимонопольного законодательства составляют нарушения, совершаемые чиновниками[19]. Таким образом, можно говорить, что положения британского закона получили в России весьма своеобразное «творческое развитие». Хорошо видно, что для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, т.е., по сути, с административными барьерами, не позволяющими хозяйствующим субъектам работать в равных условиях честной рыночной конкуренции, были задействованы, как это ни покажется парадоксальным, все те же меры административного принуждения. Выбор законодателя пал на наиболее жесткие из них. В результате стало возможным применение к гражданским служащим такого административного наказания как дисквалификации. Из пояснительной записки к законопроекту следовало, что действующие санкции в виде административных штрафов, не всегда позволяют обеспечить эффективное соблюдение установленных запретов, тогда как введение более жесткой санкции в виде дисквалификации, по замыслу разработчиков, позволит снизить распространение коррупционных отношений в соответствующих сферах. Таким образом, помимо сугубо «экономической составляющей», законопроект имел еще и явно выраженную антикоррупционную направленность. Следует сказать, что в специальной литературе высказывалось мнение о том, что необходимо шире применять меры административной, а не дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, совершаемые государственными служащими. Так, С.А.Денисов, отмечая массовость коррупционных проступков, не являющихся преступлениями, утверждал, что предусмотренная за них дисциплинарная ответственность в условиях системной коррупции, охватывающих различные уровни власти, показывает свою неэффективность и приводит к безответственности[1, С. 9]. Цитируемый автор мотивировал свою позицию тем, что «при формировании аппарата на основе личной преданности руководители подразделений не наказывают подчиненных за коррупционные проступки», более того даже «мешают проведению расследования фактов коррупции». В результате «жалобы граждан остаются без ответа. Сама ответственность за проступки может становиться предметом коррупционной сделки. Руководитель не наказывает подчиненного за его проступки, а подчиненный вместо службы государству начинает служить своему начальнику». Решение проблемы С.А.Денисов видел в том, что «коррупционные проступки, не являющиеся преступлениями, должны быть возведены в ранг административных правонарушений, которые, например, могут предусматриваться Кодексом поведения государственных служащих»[1, С. 10]. Подобное предложение вызывает, по меньшей мере, недоумение. Более того, дает веские основания усомниться в компетентности их автора в проблемах административной ответственности и государственной службы, о которых он берется рассуждать. Прежде всего, каких-либо данных дисциплинарной практики за коррупционные правонарушения, подкрепляющих его доводы, С.А.Денисов, к сожалению, не приводит. Наконец, предлагается закрепить коррупционные проступки, «возведенные в ранг административных правонарушений», в некоем, никому не ведомом, Кодексе поведения государственных служащих (Можно предположить, что С.А.Денисов имел ввиду Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Действительно, такие кодексы существуют во всех государственных органах. Например, приказом ФНС от 11 апреля 2011 г. № ММВ-7-4/260@ утвержден Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной налоговой службы. Однако данные кодексы представляют собой свод общих принципов и правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные гражданские служащие независимо от замещаемой должности. Нарушение гражданскими служащими положений кодексов подлежит моральному осуждению, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, влечет применение к ним мер юридической ответственности. Таким образом, никаких составов коррупционных и уж тем более административных правонарушений кодексы этики и служебного поведения не содержат, что в полной мере соответствует их изначальному предназначению. ), но почему-то никак ни в КоАП РФ, где как раз и собраны в едином кодифицированном законе все существующие на федеральном уровне составы административных правонарушений. Кстати сказать, нужно сформулировать и сами составы новых административных правонарушений. Именно так поступил законодатель в КоАП РФ. Новые составы административных правонарушений должны быть сформулированы предельно четко. Однако С.А.Денисов обходит этот вопрос молчанием.
Как известно, административное принуждение по своей природе является как бы «внешней» деятельностью органов исполнительной власти, так как применяется по отношению к тем субъектам, которые не подчинены данному органу. Применение административного принуждения в порядке служебной подчиненности невозможно[8, С. 17]. Напротив, дисциплинарное принуждение есть принуждение «внутреннее», применяемое исключительно в порядке служебной подчиненности, хотя следует признать, что в нем могут присутствовать и некоторые внешние факторы. Так, согласно ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре»[20] прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе, очевидно, и к ответственности дисциплинарной. Следовательно, уже в действующем законодательстве заложена возможность участия прокурора как «внешнего фактора» в привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
Административная и дисциплинарная ответственность - два самостоятельных и, как принято считать, традиционных вида юридической ответственности. Несмотря на то, что между ними существует некоторая общность (оба они применительно к государственным гражданским служащим регулируются нормами административного права), все же по своей сути они глубоко различны. Прежде всего, отличаются основания для привлечения к ответственности. Для административной ответственности такое основание - административное правонарушение, тогда как для ответственности дисциплинарной - дисциплинарный поступок.
Разграничение между этими во многом близкими правонарушениями возможно провести по объекту посягательства, который является основным критерием для разграничения правонарушений. Однако в случае с гражданскими служащими сделать это оказывается совсем не просто. Например, по мнению А.В.Чуева, должностное лицо гражданской службы подлежит административной ответственности если в его деянии имеются признаки состава административного правонарушения. Объектом правонарушения здесь всегда выступают интересы государственной службы (курсив мой - Авт.) как добросовестное и точное исполнение служащим обязанностей по должности государственной гражданской службы[14, С. 23]. С подобным подходом к определению объекта правонарушения, за которое наступает административная ответственность, вряд ли можно согласиться. Более того, его следует признать глубоко ошибочным, не учитывающим принципиальной разницы между административной и дисциплинарной ответственностью, как двумя хотя отчасти родственными, но все же суть различными видами юридической ответственности. Различия эти как раз и проявляются в различии объекта посягательства.
Административные правонарушения - это нарушения общеобязательных требований гражданами, должностными лицами независимо от их служебного положения и служебной подчиненности. Дисциплинарные проступки - это деяния, нарушающие порядок отношений по службе; это нарушения трудовой, учебной, служебной, военной дисциплины[7, С. 46-47].
Как отмечалось выше, дисквалификация для гражданских служащих была введена в связи с принятием так называемого второго антимонопольного закона для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, ущемляющими права предпринимателей. Анализ составов административных правонарушений, за совершение которых к гражданским служащим может применяться дисквалификация, позволяет говорить о том, что к административной ответственности гражданских служащих могут привлекать, по сути, за ненадлежащее исполнение их служебных обязанностей, за что их традиционно привлекали и продолжают привлекать к дисциплинарной ответственности.
В действиях государственного служащего, нарушившего путем использования своего служебного положения права отдельных граждан, налицо двойной объект - конкретная служебная обязанность служащего и тот или иной интерес гражданина. Поэтому в подобных случаях должностное лицо несет ответственность прежде всего перед государством за нарушение своих служебных обязанностей[15, С. 20]. Думается, речь в данном случае нужно вести не только о правах граждан, но о правах физических и юридических лиц в целом. Когда имеет место двойной объект, сам законодатель решает квалифицировать ли деяние как административное правонарушение, либо как дисциплинарный проступок. Границы между дисциплинарным проступком и административным правонарушением достаточно подвижны. Все зависит от того, какую в данный момент карательную политику проводит государство. В настоящее время можно говорить об ужесточении карательной политики государства. Следствием чего и стало установление дисквалификации в качестве административного наказания для гражданских служащих.
Юридическое содержание дисквалификации. Термин «дисквалификация» имеет латинское происхождение (лат. dis. + qualificatio) и означает лишение квалификации, объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу[21]. Однако, насколько такой подход приемлем на гражданской службе? Как известно, в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены квалификационные требования к должностям гражданской службы. В их число входят требования:
1) к уровню профессионального образования;
2) стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки;
3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Очевидно, что в случае применения административного наказания в виде дисквалификации гражданский служащий сам по себе указанные качества не теряет. Признается лишь, что лицо даже формально соответствующее квалификационным требованиям не может замещать должность гражданской службы и подлежит принудительному удалению с нее на определенный срок за совершение административного правонарушения. При таком подходе сам термин «дисквалификация» не представляется удачным и юридически выверенным, соответствующим сути и реальному содержанию применяемой санкции. По мнению автора, термин «дисквалификация» в определенной мере призван завуалировать появление в КоАП РФ новой, при том весьма репрессивной, по своей сути санкции, прямо заимствованной из Уголовного кодекса Российской Федерации.
Думается, использование термина «дисквалификация» в данном случае вряд ли уместно. Речь нужно вести о лишение права замещать должности государственной гражданской службы на определенный срок. Подробнее авторская позиция будет изложена ниже.
Субъекты дисквалификации. В ст. 3.11 КоАП РФ предусматривается, что дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Законодатель в данном случае закрепил предельно возможный широкий подход и не уточняет о каких именно должностях гражданской службы, имея ввиду объем и характер полномочий, место должности в служебной иерархии, идет речь. И здесь уместно задаться вопросом: всякая ли должность гражданской службы подпадает под дисквалификацию? Выяснить данное обстоятельство крайне важно, т.к. это позволит очертить круг лиц, подлежащих дисквалификации. При этом возможны два варианта. Первый - в узком смысле. Второй - в широком. В юридической литературе обычно ориентируются на первый. Так, комментируя соответствующую статью КоАП РФ, А.В.Федосенко высказывает мнение, что применительно к дисквалификации имеются ввиду лица, занимающие должности, связанные с осуществлением функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций[9, С. 59]. Таким образом, речь идет исключительно о «должностных лицах органов публичной власти» (А.В.Федосенко) в том понимании, какое дает ст. 2.4 КоАП РФ. Такой подход можно считать традиционным. А.В.Кирин даже отметил, что у должностных лиц, как у одной категории из классической триады субъектов административных правонарушений, с 2002 г. имелось «собственное», применяемое только к ним, административное наказание в виде дисквалификации[10, С. 317]. Действительно, КоАП РФ изначально исходил именно из того, что к административной ответственности должны привлекаться именно должностные лица, причем не обязательно находящиеся на государственной службе. Думается, в современных условиях с таким подходом согласиться вряд ли можно. Косвенно это подтверждает и сам законодатель, который дает общую формулировку «должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации». Нисколько не преуменьшая важности и значимости административной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы, вместе с тем не следует недооценивать ответственность остальных гражданских служащих, которые таким статусом не обладают. Нередко, должностные лица лишь формально-юридически принимают управленческие решения, тогда как фактически эти решения подготавливают, а значит и определяют их содержание те гражданские служащие, которые должностными лицами могут и не являться. Именно от них может зависеть оперативность, или, напротив, затяжка в принятии должностным лицом решения по конкретному вопросу. Поэтому, нынешняя позиция законодателя, который применительно к дисквалификации не выделяет должностных лиц, а оперирует общим понятием «гражданские служащие», которое, очевидно, охватывает в том числе и должностных лиц, выглядит вполне правильной. Данный подход к ответственности государственных служащих в широком смысле, а не только тех из них, кто имеет статус должностных лиц, стал утверждаться еще в середине 90-х годов ХХ в. В пункте 5 ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[22] устанавливалось, что государственный служащий несет ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Как видно, в данном случае не уточнялось должен ли он непременно быть должностным лицом или достаточно иметь общий статус государственного служащего. Соответствующе положения получили развитие при внесении в 1995 году изменений в Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[23]. В ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе отмечалось, что в части отрицательных отзывов, поступивших на данный законопроект, выражалось сомнение в необходимости расширения сферы применения закона на всех государственных служащих. Ряд субъектов права законодательной инициативы, включая Правительство Российской Федерации, высказал мнение о том, что не все государственные служащие являются должностными лицами, и в этом смысле авторы законопроекта вступают в противоречие с Конституцией. Поэтому принимать такой закон нецелесообразно[24]. В ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе возобладала точка зрения о расширительном понимании ответственности государственных служащих и, следовательно, расширительном понимании возможности обжалования их действий, которая сохраняется и в настоящее время, подтверждением чему как раз и служит действующая редакция ст. 3.11 КоАП РФ, посвященная дисквалификации.